政策導向影響下我國建設用地集約利用內(nèi)涵與實踐特征分析*

樊保軍

0 引言

20世紀90年代以來，建設用地的集約利用在學術(shù)界受到持續(xù)關注，相關研究主要從內(nèi)涵認識、狀況評價和實現(xiàn)途徑等方面進行探究，已積累了大量的研究成果[1-3]。從已有的研究成果來看，目前學術(shù)界對于“集約”概念的理解尚存在認識模糊的情況。較多的研究強調(diào)“集約”概念的經(jīng)濟屬性，并試圖借助經(jīng)濟學相關理論對我國建設用地集約利用問題進行闡釋。但是在相關理論運用過程中存在理論與現(xiàn)實情況相脫節(jié)的情況，對問題的深入探討造成困擾。隨著國家不斷強化集約利用土地的要求，各種形式的地方實踐也在深入開展，對于相關的理論研究也提出更高的要求。明晰概念內(nèi)涵、明確研究重點，從而選擇合適的理論工具應是首先需要解決的問題。

為了厘清概念，更為準確地把握相關研究的重點和方向，論文對土地集約利用相關概念的形成、演變過程進行梳理，尋找國內(nèi)學術(shù)界在相關概念內(nèi)涵理解上產(chǎn)生分歧的原因，總結(jié)了當前語境下我國建設用地集約利用的內(nèi)涵以及相關研究的特征。在此基礎上，論文結(jié)合相關文獻梳理和對現(xiàn)實情況的考察，從存在問題及其形成原因、驅(qū)動機制、目標實現(xiàn)影響因素等方面歸納我國建設用地集約利用實踐的主要特征，探討需要進一步研究的內(nèi)容。

1 當前語境下我國建設用地集約利用內(nèi)涵理解

1.1 西方經(jīng)濟學界有關土地“集約”利用的研究概況

西方較早涉及土地集約利用的研究主要見于古典政治經(jīng)濟學以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營學領域。國內(nèi)學者一般將最早的研究追溯到大衛(wèi)?李嘉圖(D?Ricardo)等經(jīng)濟學家對地租理論的研究[4]。但從研究內(nèi)容來看，德國農(nóng)業(yè)經(jīng)營學方面的研究對后續(xù)研究的影響更為直接。18世紀末、19世紀初，泰爾（A?Thaer）、杜能（J?Thünen）等經(jīng)濟學家創(chuàng)立了農(nóng)業(yè)經(jīng)營學，并提出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約度和位置配置理論。20世紀初，布林克曼（T?Brinkmann）吸收經(jīng)濟學理論，對農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營的理論進行了更為深入和全面的闡述[5]，對于之后土地經(jīng)濟學的相關研究具有重要影響。此后，土地經(jīng)濟學作為獨立研究領域產(chǎn)生。借助經(jīng)濟學工具，土地“集約”利用的理論研究進一步成熟，“集約”概念也被引申、拓展到對建設用地的研究當中[6-7]。

西方經(jīng)濟學研究中的“集約”概念源自所對應單詞(英文為intensive，德文為intensiv)的本意，即“密集的”，土地集約利用即是指在土地上投入更高比例的資本、技術(shù)、勞動等生產(chǎn)要素（以下簡稱“可變要素”）。在對土地利用的研究中，“集約”與“粗放”作為兩種對等的土地利用方式，本身并不存在孰優(yōu)孰劣的問題。相關研究的重點是土地利用的投入產(chǎn)出關系，土地利用方式的選擇取決于哪一種方式能夠為土地使用者個體帶來更大的收益。

在對土地利用方式選擇的具體理論解釋方面，經(jīng)濟學意義上的土地集約利用本質(zhì)上是可變生產(chǎn)要素對土地要素的替代[8]。根據(jù)生產(chǎn)、成本理論，在既定產(chǎn)量的情況下，反映要素替代關系的生產(chǎn)等產(chǎn)量曲線與等成本線的切點處（圖1中A點）生產(chǎn)成本最低，是要素配置的最優(yōu)點。不同要素配置的最優(yōu)比例取決于兩者的替代比率，最終是由要素價格的相對關系來決定的[9]：

因此在土地相對價格較高時，最優(yōu)的要素配置比例是投入較多的資金、勞動等可變要素和較少的土地投入，即采取集約的方式利用土地；反之則應采用粗放的方式利用土地。

另外，在早期的相關研究中，研究者關注到“土地報酬遞減規(guī)律”對于土地收益的影響作用，提出了土地利用的“集約邊際”( Intensive Margin)理論[10]。這一理論能夠較好地解釋農(nóng)業(yè)土地的利用情況，但對建設用地利用的解釋力有限。特別是隨著科學技術(shù)的不斷進步，“土地報酬遞減規(guī)律”對建設用地的影響趨緩，理論“集約邊際”不斷提高，在現(xiàn)實中常常難以達到，影響到該理論在實踐中的運用。

1.2 我國“集約”一詞的使用及詞義演變情況

從“集約”一詞在國內(nèi)較早的使用情況來看①如1929年陶春華《社會主義綱要》第六章：“人人都恐怕自己將來的地位被人剝奪或侵占，于是便有分配土地。分配以后，各人歸各人耕種，管理傳給子孫，又漸漸地成為一種世產(chǎn)，但還是共同的耕耘，后來又變成集約的耕耘。”1941年諶亞達譯《中國區(qū)域地理》第一章：“南區(qū)： 集約耕作，作物很少歉收，收獲量豐富。”詳見黃河清 編著.近現(xiàn)代辭源.上海：上海辭書出版社.2010。，其詞義對應于“intensive”等外文詞在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域中的涵義，應是在對相關詞語的翻譯過程中生成的。在1990年代之前，“集約”一詞在我國也一直主要使用在農(nóng)業(yè)相關領域。之后，受到國家宏觀政策中“集約型”經(jīng)濟增長方式理念的影響，詞語的使用范圍和詞義都發(fā)生較大的變化。

用來反映經(jīng)濟增長方式的“集約增長”(Intensive growth，又譯內(nèi)涵增長)和“粗放增長”(Extensive growth，又譯外延增長)這一對概念，是20世紀60年代初期，蘇聯(lián)經(jīng)濟學家在馬克思的社會資本再生產(chǎn)理論基礎上創(chuàng)造出來并傳入國內(nèi)的[11]。在外文中其核心詞與用于農(nóng)業(yè)領域的“集約”概念使用同一詞語，在翻譯時也采用了相同的中文詞，但兩者在內(nèi)涵方面具有較大的區(qū)別：應用在經(jīng)濟增長方式中的“集約”概念不只用于土地利用領域，針對的對象更為寬泛；而且其強調(diào)的是通過優(yōu)化管理和改進技術(shù)提高各類要素的使用效率來增加產(chǎn)出，而非簡單通過生產(chǎn)要素投入（包括可變要素）來增加產(chǎn)出。

“集約型”經(jīng)濟增長方式概念的引入，對“集約”一詞的使用產(chǎn)生了較大的影響。特別是1995年召開的中共第十四屆五中全會明確提出“經(jīng)濟增長方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變”的思路后，“集約”一詞得到迅速傳播，其使用范圍從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域一時間拓展到幾乎所有生產(chǎn)、管理領域，其詞義也產(chǎn)生了重要的變化，“提高生產(chǎn)要素的使用效率”被納入對“集約”概念的理解當中。

建設用地集約利用相關概念在我國的廣泛使用也產(chǎn)生于這一時期。這一時期的宏觀背景是，國際學術(shù)界和我國領導人都表達了對我國城市用地快速擴張與糧食安全問題的深切憂慮[12]。1996年1月召開的全國土地管理工作座談會上，討論的重點落在保護耕地、實現(xiàn)土地利用從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變上面，相關研究也就此集中展開。

國內(nèi)相關學術(shù)論文的數(shù)量變化情況可以充分反映“集約”一詞被使用的頻率和領域變化情況。筆者利用中國知網(wǎng)（CNKI）中國學術(shù)期刊網(wǎng)絡出版總庫[13]對1978—2014年期間篇名中包括“集約”一詞的學術(shù)論文進行檢索，并從中篩選出有關建設用地集約利用內(nèi)容的論文進行統(tǒng)計分析。從檢索結(jié)果（圖2）可以看到，1996年篇名中包含“集約”的期刊論文出現(xiàn)大量增長，并開始出現(xiàn)針對建設用地集約利用進行研究的論文。此后，有關建設用地集約利用的論文數(shù)量快速增長，并在有關“集約”研究的論文中占據(jù)越來越高的比例。[13]

圖1 生產(chǎn)過程中要素替代關系示意圖

圖2 1987—2014年篇名中含“集約”的期刊論文數(shù)量統(tǒng)計

1.3 當前語境下的建設用地集約利用內(nèi)涵理解

從語言學的角度來看，社會環(huán)境會影響到詞義的演變[14]，“集約”一詞的使用便可反映出這一規(guī)律，其詞義的現(xiàn)實演變情況可以從《現(xiàn)代漢語詞典》（以下簡稱“詞典”）各版本的詞條解釋變化中體現(xiàn)出來②《現(xiàn)代漢語詞典》是中國權(quán)威的現(xiàn)代漢語規(guī)范型詞典，由中國社會科學院語言研究所編纂，著名語言學家呂叔湘、丁聲樹曾先后主持工作。該詞典于1958年6月正式開編，1965年“試用本”編纂完成并于1973年在內(nèi)部發(fā)行，1978年正式發(fā)行第1版。之后經(jīng)過5次修訂，目前發(fā)行至第6版。詞典在每次修訂時會對實際使用中詞義發(fā)生變化的詞條解釋進行修訂，對比同一詞條在各版次中的詞義解釋可以了解其詞義實際演變的情況。。《詞典》第3版（1996年發(fā)行）之前的各版本中對“集約”一詞的解釋與西方經(jīng)濟學的“集約”概念內(nèi)涵一致，且限定在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域，具體解釋為：“農(nóng)業(yè)上指在同一土地面積上投入較多的生產(chǎn)資料和勞動，進行精耕細作，用提高單位面積產(chǎn)量的方式來增加產(chǎn)品總量（與粗放相對）。”③中國社會科學語言研究所編纂，商務印書館出版《現(xiàn)代漢語詞典》1983年第2版，1973年試用本和1978年第1版中表述與此略有不同，但核心內(nèi)容相同。《詞典》第3版之后的各版本中對“集約”的詞條解釋保留了上一條解釋，另外增加一條：“泛指采用現(xiàn)代化管理方法和科學技術(shù)，加強分工協(xié)作，提高資金、資源使用效率的經(jīng)營方式。”④《現(xiàn)代漢語詞典》1996年第3版、2002年第4版、2005年第5版和2012年第6版中解釋一致。這一解釋內(nèi)容則來自集約型經(jīng)濟增長方式概念的影響。

“集約”詞義的拓展造成早期研究中對建設用地集約利用相關概念理解上的分歧，主要表現(xiàn)為：一部分學者嚴格恪守經(jīng)濟學中的“集約”概念內(nèi)涵來對相關概念進行解釋，另一部分學者則結(jié)合現(xiàn)實情況，從集約型經(jīng)濟增長方式的理念出發(fā)來理解建設用地的集約利用，將提高土地利用效率視為建設用地集約利用的重點。而國家有關部門發(fā)布的政策文件中，對于建設用地集約利用的理解傾向于后一種觀點。受到相關政策傳播的影響，目前學術(shù)界對于建設用地集約利用內(nèi)涵的認識盡管還存在一定分歧，但已取得更多共識。筆者認為，在詞匯語義發(fā)生變化且尚未穩(wěn)定的情況下，應當從詞匯的實際使用中尋求解釋。對于建設用地集約利用概念內(nèi)涵的理解可以通過對得到普遍認同觀點的歸納來形成。因此，綜合目前得到普遍認同的觀點，論文對當前語境下建設用地集約利用的內(nèi)涵特征總結(jié)如下：①建設用地集約利用不僅表現(xiàn)為較高的土地利用強度，還包括合理、高效的土地利用結(jié)構(gòu)與布局；②建設用地集約利用的最主要目的是提高土地利用效率，從而減少土地占用，保護耕地資源；③建設用地集約利用的直接實現(xiàn)方式包括增加土地上的可變要素投入、調(diào)整土地功能和布局等，這些方式的運用一方面有賴于市場力量的推動，另一方面則需要通過政府的控制和引導來促進其實現(xiàn)。

相比西方經(jīng)濟學中的土地“集約”利用概念，我國的建設用地集約利用概念內(nèi)涵發(fā)生了較大的拓展和轉(zhuǎn)變。“集約”一詞在我國的實際使用中已不是一個嚴格的經(jīng)濟學概念，而是對多種高效率土地利用方式的概括。并且在嚴格保護耕地資源的政策背景下，土地的集約利用優(yōu)于粗放利用的方式已成為共識，這些情況決定了我國對建設用地集約利用的相關研究在概念使用、研究重點、評價體系等方面與經(jīng)濟學研究內(nèi)容存在較大差異。

2 我國促進建設用地集約利用的實踐特征

2.1 土地粗放利用問題的形成受到多重因素影響

按照當前語境下建設用地集約利用的內(nèi)涵理解，與之相對應的建設用地粗放利用方式表現(xiàn)為多種形式，主要可以總結(jié)為建設強度低、生產(chǎn)性用地資金與技術(shù)投入不足、土地閑置或者當時使用功能不經(jīng)濟、空間布局不緊湊等方面。目前我國城鄉(xiāng)建設用地粗放利用的現(xiàn)象大量存在，該問題的形成受到多重因素的影響，主要包括：

2.1.1 農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的直接成本低新增建設用地主要來源于農(nóng)業(yè)用地的轉(zhuǎn)化，目前土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)化為建設用地的直接成本較低，是造成土地粗放利用的最根本原因。在工業(yè)化過程中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較利益偏低是客觀的社會經(jīng)濟現(xiàn)象[15]，而且土地農(nóng)業(yè)用途與非農(nóng)用途收益的差距還會不斷增大。在市場作用下，“土地的高價利用有排擠土地低價利用的趨勢”[6]。如果缺乏政府的有效干預，將形成大量農(nóng)用地向建設用地的轉(zhuǎn)化，不利于土地整體向集約利用方向發(fā)展。我國農(nóng)村建設用地粗放利用的情況便在一定程度上反映出這一問題。對于城鎮(zhèn)建設用地，目前需經(jīng)過政府的征收之后再出讓或者劃撥給土地使用者。按照現(xiàn)有的征收補償標準，補償費用甚至低于本來已經(jīng)處于較低水平的農(nóng)用地實際價值，進一步刺激了地方政府的征地沖動，使得土地征用面積超過市場決定的均衡水平，為劃撥用地和低價出讓土地的大量供給提供可能，也造成土地征而未用現(xiàn)象普遍存在的問題。

2.1.2 土地的市場化配置不充分

市場是資源配置的基本方式和有效手段，通過價格、競爭、供求機制的作用，可以有效促進土地的集約利用。特別是對于城鎮(zhèn)建設用地而言，資源稀缺和區(qū)位因素對地價水平形成影響，促使高地價水平地區(qū)的土地以更為集約的方式進行利用。目前，我國土地資源的市場配置機制尚不充分，存在大量無償劃撥的土地以及以較低價格出讓的工業(yè)用地等。按照經(jīng)濟學理論，生產(chǎn)要素配置過程中，可變要素價格和土地價格的關系決定了要素配置的最優(yōu)比例。在土地無償或者低價取得的情況下，土地使用者以粗放方式利用土地在經(jīng)濟上更具合理性。因而造成這些土地普遍低效利用的情況。

2.1.3 土地制度不完善的制約

我國的經(jīng)濟發(fā)展以及城鎮(zhèn)化以較快的速度推進，在此過程中，隨著城市土地價值的提升和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，一部分早期社會經(jīng)濟條件下形成的存量建設用地，其使用功能和建設特征已不能適應目前的社會發(fā)展條件，形成土地閑置或者相對低效利用的情況。在現(xiàn)有發(fā)展條件下，可以借助市場力量，通過提高土地建設強度和轉(zhuǎn)變用途等方式，使其得到更為經(jīng)濟、合理的利用。但由于目前我國的土地產(chǎn)權(quán)、使用制度尚不完善，例如在土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、存量建設用地的功能調(diào)整等方面的制度安排尚不充分，相關規(guī)劃編制不能適應城市更新需求，一些集約利用方式的實現(xiàn)受到現(xiàn)有制度的制約。在農(nóng)村建設用地方面，集體土地產(chǎn)權(quán)模糊、流轉(zhuǎn)受限、使用權(quán)退出機制不健全等情況也影響到土地的充分利用。另外，土地所有權(quán)、使用權(quán)分割的情況也是造成農(nóng)村宅基地布局分散的主要原因，而產(chǎn)權(quán)調(diào)整相應保障機制不完善對于促進宅基地集中布局形成重要的制約。

2.1.4 土地資產(chǎn)快速增值的誘惑

土地除了作為資源具有使用功能，同時還具有資產(chǎn)的屬性。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的深入，土地的資產(chǎn)價值日益凸顯。在快速城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，土地資產(chǎn)具有更大的增值潛力。即使不對土地進行使用，通過持有土地待到土地增值后進行開發(fā)或轉(zhuǎn)讓，也能夠獲得豐厚的利潤。因此，一些企業(yè)在土地價格相對較低時囤積大量土地以期獲得高額回報，造成土地閑置的情況；以宅基地為主的農(nóng)村集體建設用地使用中，也存在多占土地以期獲得土地增值收益的成分。而部分業(yè)已進城的農(nóng)民也有保留原有宅基地等待資產(chǎn)增值的傾向，增加了宅基地退出的難度。

2.2 政策作為重要的驅(qū)動力, 相關實踐主

要以自上而下的方式推動

從目前建設用地粗放利用的問題來看，問題形成受到現(xiàn)有市場條件、土地制度、經(jīng)濟社會發(fā)展階段特征、土地經(jīng)濟屬性等多方面因素的影響。從我國建設用地集約利用的要求來看，一方面國家確定18億畝耕地保護紅線，基本鎖定了可用建設用地的總量；另一方面，我國城鎮(zhèn)化處于快速發(fā)展的階段，有大量的建設需求需要落實。可用土地資源的有限和建設需求的持續(xù)增長，對于土地的集約利用提出較高的要求。土地集約利用的驅(qū)動力主要有市場力、政策力、技術(shù)力和社會力等[16]，在目前情況下，依靠市場、技術(shù)以及社會力量的推動，土地集約利用的程度難以達到國家政策要求的水平，因此在我國促進建設用地集約利用的實踐中，政策成為了重要的驅(qū)動力，政府在具體實踐中發(fā)揮著主要的作用。

在約束和引導建設用地集約利用的過程中，政策所發(fā)揮的主要作用包括：通過制定相關規(guī)劃、用地計劃以及建設用地標準，強化土地管理，約束土地使用者的行為，促使其以集約方式利用土地；制定鼓勵政策對土地使用者的集約利用行為進行激勵，或者通過價格干預、稅收調(diào)節(jié)等手段提高土地使用者的成本，倒逼土地的集約利用，以多種方式彌補市場條件的不足；完善以及創(chuàng)新土地制度，改善市場環(huán)境，使市場機制的激勵約束作用得到更好發(fā)揮。

土地集約利用的政策導向基于糧食安全等國家利益因素而提出，因此中央政府在政策引導過程中處于主導地位。中央政府通過確定整體的政策要求、控制標準和實施路徑等來指導地方政府的具體工作，并對地方政府的行為進行監(jiān)督和規(guī)范。在中央政府早期發(fā)布的政策文件中，對于土地集約利用的要求分散在相關內(nèi)容當中，主要強調(diào)耕地保護的整體要求和加強土地管制的內(nèi)容。2004年國務院出臺《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，明確了強化節(jié)約集約用地政策的方向。此后，國務院《關于促進節(jié)約集約用地的通知》、國土資源部《關于大力推進節(jié)約集約用地制度建設的意見》等一系列政策文件出臺，專門就土地的節(jié)約集約利用提出系統(tǒng)性的規(guī)范、引導要求。政策內(nèi)容更為全面細致，政策鼓勵和制度創(chuàng)新等方面內(nèi)容得到加強。2014年3月，國土資源部發(fā)布《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，將有關土地節(jié)約集約利用的政策規(guī)范提升為法律制度，進一步增強了相關政策的約束力。為配合導向政策的落實，在此期間國土資源部修訂了《土地利用年度計劃管理辦法》、《閑置土地處置辦法》，強化土地管理的具體要求；發(fā)布了《禁止用地項目目錄》、《限制用地項目目錄》和《工業(yè)項目建設用地控制指標》等文件，形成明確標準以控制土地的利用；并出臺了《全國工業(yè)用地出讓最低價標準》、《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權(quán)規(guī)定》以規(guī)范地方政府的土地出讓行為；同時提出了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等試點政策以促進存量建設用地的整治與更新。另外，國家有關部門還調(diào)整了土地使用稅費標準，通過提高新增建設用地占用耕地的成本，促進土地的集約利用。

在自上而下的政策推動過程中，地方政府結(jié)合中央政策制定地方性的引導和鼓勵政策，進行制度創(chuàng)新的探索；同時編制相應的用地計劃、規(guī)劃以及標準等，并通過管理工作進行具體落實；在一些針對存量建設用地的土地整治、城市更新工作中，政府還直接組織或者深度參與到具體項目的實施當中。在相關實踐工作開展的過程中，政府工作所針對目標對象的范圍不斷拓展：從關注城鎮(zhèn)建設用地（尤其是工業(yè)用地）的集約利用拓展到農(nóng)村建設用地，從強調(diào)增量土地的控制拓展至存量用地的盤活。在政策工具的運用上，也由行政手段約束為主逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎苤婆c經(jīng)濟手段結(jié)合的方式。

2.3 利益是影響政策實施效果的關鍵因素

建設用地集約利用的政策導向提出以來，中央政府的管理要求不斷強化，地方政府的政策探索與管理實踐也在持續(xù)深入，但從目前土地利用的現(xiàn)實情況來看，政策引導的作用尚未充分發(fā)揮，土地粗放利用的情況依然普遍存在。在政策執(zhí)行過程中，利益的矛盾和沖突是制約政策作用發(fā)揮的關鍵因素。

美國學者戴維?伊斯頓認為，公共政策是對全社會價值的權(quán)威性分配[17]。政策過程中存在全局利益與局部利益、公共利益與個體利益的沖突，也涉及利益的再分配問題。改革開放以來，我國社會利益格局產(chǎn)生重大調(diào)整，計劃經(jīng)濟時期國家主導利益分配的框架被打破，各利益主體從國家政策的被動接受者轉(zhuǎn)向主動參與到政策過程中，其利益競?cè)『筒┺男袨橛绊懼叩膶嵤┬Ч?/p>

在推進建設用地集約利用的過程中，首先存在國家利益與地方政府利益的矛盾。國家出于保護耕地、保障糧食安全的目的提出集約用地的政策要求。地方政府的主要利益訴求則是推動地方經(jīng)濟增長、體現(xiàn)城市建設政績和增加地方財政收入等。在土地征收成本對于政府征地行為約束較小的情況下，地方政府更傾向于通過增加土地投入來實現(xiàn)其利益訴求，對于國家的政策要求缺乏主動執(zhí)行的意愿，存在機械執(zhí)行、選擇性執(zhí)行以及斷續(xù)執(zhí)行等情況，影響到政策作用的發(fā)揮。例如，為解決工業(yè)區(qū)土地粗放利用嚴重的問題，中央政府制定了工業(yè)用地建設控制標準，并對土地出讓方式、最低出讓價格等內(nèi)容進行規(guī)范和約束。而多數(shù)地區(qū)地方政府為了吸引企業(yè)投資，在政策落實中存在用地控制指標執(zhí)行不嚴、招拍掛出讓流于形式的情況，對于土地出讓最低限價要求，也以死守最低限價或者變相返還土地出讓金等方式進行應對。而地方政府執(zhí)行政策的主動性與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平以及土地供需關系相關。相對而言，在經(jīng)濟發(fā)展水平較高、土地資源緊張的地區(qū)，地方政府在促進建設用地集約利用中具有更強的主動性。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，以土地換發(fā)展的傾向較為嚴重，影響到土地的集約利用。

在土地的取得和持有成本較低的情況下，占有土地的企業(yè)和個人以粗放方式利用土地更具經(jīng)濟上的合理性，因此政府按照政策要求對其行為進行約束時，產(chǎn)生個體利益與國家利益的沖突。為爭取自身利益的最大化，土地使用者通過多種方式規(guī)避政府的管制，進行利益博弈。目前，國家以及地方對土地利用行為進行約束的規(guī)劃、標準等規(guī)則制定尚不完善，規(guī)則的執(zhí)行還受到政府執(zhí)行意愿、能力、資源等方面的限制，為土地使用者實現(xiàn)個體利益提供空間，影響到政策執(zhí)行的效果。

對于存量建設用地，在通過土地整治、更新利用實現(xiàn)集約利用的過程中，可產(chǎn)生較大數(shù)量的土地增值收益，對于增值收益的分配是相關行動開展中的核心問題，影響到行動推行、推廣的效率和質(zhì)量。目前大部分存量建設用地整治、更新行動由政府主導實施，政府主導增值收益的分配并獲得主要收益，但同時也依靠政府來落實資金和進行工作的組織協(xié)調(diào)。由于政府人力、財力、物力資源有限，整治行動的大規(guī)模開展受到限制。而且在政府主導收益分配的模式下，存在一些地方政府憑借行政力量擠壓、侵犯土地原業(yè)主利益的行為，相關主體配合度低影響到行動的順利實施，并可能引發(fā)社會矛盾。另外，也有一些地區(qū)在推動城市更新過程中探索增值收益的分享機制。例如深圳在城市更新過程中的直接收益主要由土地原業(yè)主和市場開發(fā)企業(yè)所享有，政府則主要通過獲取公益性用地和收取補交地價來獲益。廣州市的做法是由政府和原業(yè)主共同分享土地增值的收益，實踐中收益分成的比例直接影響政府和原土地業(yè)主進行更新的動力[18]。利益分享的機制提高了開發(fā)企業(yè)和土地原業(yè)主參與城市更新的積極性，減輕了政府的壓力，對相關行動的開展起到促進作用。同時，在實踐過程中也存在企業(yè)過分追求市場利潤所導致的各種問題。

近年來，利益協(xié)調(diào)與合理分配對于促進相關政策落實的作用已逐漸受到重視，國家政策文件中也提出通過制定鼓勵政策、建立合理的利益分配機制來促進土地集約利用的方向。在此背景下，地方政府正在進行積極的探索和嘗試，相關研究尚有待于進一步深入以指導具體的實踐。

3 結(jié)語

在資源緊約束的條件下，落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約集約用地制度已成為我國土地管理工作的核心內(nèi)容。2014年，國土資源部發(fā)布了《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》和《關于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》，對實踐工作的開展提出更高的要求。政策文件從強化規(guī)模引導、優(yōu)化用地布局，健全用地標準、完善市場配置、盤活存量土地利用等方面，提出進一步促進土地集約利用，特別是建設用地集約利用的政策方向。同時，政策中還強化了土地節(jié)約集約利用的監(jiān)督考評機制以規(guī)范地方政府的行為，并且更為重視市場力量在資源配置中的作用。

在國家政策的指導下，促進建設用地集約利用將長期作為我國土地利用的方向和重要的管理任務。而利益因素將始終伴隨政策落實的過程，影響到政策目標的有效實現(xiàn)。通過利益的調(diào)節(jié)、協(xié)調(diào)與整合，提高地方政府落實中央政策的主動性，土地使用者配合政策要求的自覺性以及市場力量參與存量土地整治等行動的積極性，以保證政策的順利執(zhí)行是各級政府應當重點考慮的內(nèi)容，同時也是相關研究需要深入探討的問題。另一方面，在當前土地利用的市場機制尚不完善的情況下，政府在促進建設用地集約利用中發(fā)揮重要的作用，但也存在過分依賴政府行為的情況：政府的一部分工作實際上是在彌補市場機制不完善造成的問題。由于政府自身能力、行政資源有限，政策目標實現(xiàn)效果將受到制約。從長遠來看，促進建設用地的集約利用還需更多依靠市場的資源配置作用。結(jié)合具體的實踐經(jīng)驗，不斷完善土地產(chǎn)權(quán)、使用等制度的建設，讓市場在土地資源的合理配置中更為充分地發(fā)揮作用，而政府則將精力集中于彌補市場的不足，才能更有效率地促進建設用地的集約利用。

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