基于上海郊野單元規劃實踐的土地集約利用模式研究初探

錢家濰 金忠民 殷 瑋

0 引言：土地集約利用——城市與規劃轉型中的迫切追求

土地集約利用是作為公共政策的城鄉規劃所追求的永恒主題[1]。當前，在土地資源“緊約束”和城市轉型發展的背景下，探索城鄉土地集約利用模式的迫切性愈加凸顯。

2008年，國務院出臺了《關于促進節約集約用地的通知》，表明土地集約利用已成為國家發展中重要、迫切的命題。雖然通常被認為是中國集約利用土地的典范，上海依然面臨著土地利用總體結構不夠合理、用地效率偏低等問題，城市發展轉型勢在必行[2]。近年來，隨著城市建設用地規模接近極限，上海郊野地區①郊野地區指城市化集中建設區之外的區域，劃定城市化集中建設區的規模和邊界是上海“規土合一”中一項核心的標志性工作。城市化集中建設區簡稱“集建區”。在探索發展中，集建區內的規劃建設管理已日臻完善；但在集建區外的郊野地區，建設需求缺乏統籌，發展管理無序。土地利用低效、粗放和城市土地資源緊張之間的矛盾日漸尖銳[3]。而上海農村地區各專項規劃相對滯后且不整合，農村地區環境質量較差，影響上海國際化大都市的競爭力提升。為此，上海依托“規土合一”的制度優勢，探索形成郊野單元規劃，通過土地整治規劃、專項規劃整合，促進城市的經濟、社會和生態環境效益整體提升。在當前上海建設用地規模即將突破“天花板”的背景下，郊野單元規劃還承擔了引導低效建設用地減量化的任務，倒逼用地質量提高，促進土地集約利用。

目前，關于土地集約利用的文獻多為土地經濟視角對相關概念內涵、評價體系及理論方法的論述，基于郊野地區規劃實踐的探討大多都較為零散。上海基于郊野單元規劃實踐促進土地集約利用的做法，是近兩年剛發展起來的“新事物”。本文試圖在梳理已有的實踐與理論的基礎上，對基于上海郊野單元規劃實踐的土地集約利用模式②模式（mode）是指操作方法的標準樣式。進行論述，包括：梳理郊野規劃產生的背景；探討土地集約利用與郊野單元規劃的關系；初步概括基于郊野單元規劃實踐的土地集約利用模式；討論規劃實施存在的問題，展望未來發展的方向。

1 郊野單元規劃的產生：上海對土地集約利用的有力探索

郊野單元規劃在上海產生，與當前上海城市轉型發展要求、城鄉土地利用現狀與規劃存在的問題，以及“規土合一”的制度與技術基礎密不可分。編制郊野單元規劃統籌引導土地集約利用的做法符合上海實際，具有上海特色。

1.1 城市轉型發展要求 : 土地集約利用成為必然選擇

從20世紀90年代開始，上海進入城市快速發展時期。在進入21世紀后，上海逐漸意識到上世紀90年代依靠大規模城市土地擴張的粗放式發展模式已無以為繼，轉型發展勢在必行。中國共產黨于2012年11月召開的“十八大”會議和2013年11月召開的十八屆三中全會分別提出了“新型城鎮化”和“生態文明建設”等新要求，為轉型發展指明了方向。由此，提高城鎮化的質量和效益，科學規劃城市規模和布局，走集約、綠色的城鎮化道路成為轉型發展的關鍵，土地集約利用成為未來城鄉發展的必然選擇。

1.2 上海城鄉用地現狀： 郊野地區低效建設

用地“減量”勢在必行， 規劃亟待整合

相比城市轉型發展訴求，土地利用總體規劃對用地規模的限制則是更為迫切的硬性約束。2012年底，上海現狀建設用地達3 000km2[4]，而2010年國務院正式批復的《上海市土地利用總體規劃（2006—2020年）》確定，到2020年將建設用地總規模控制在3226km2以內[5]。若建設用地規模繼續以近年來每年新增60—80 km2的速度擴張[6]，相關指標將很快被突破。

在用地增量空間十分有限的同時，上海卻存在著現狀建設用地效率低下、結構不合理等問題，在郊野地區尤其明顯。根據2013年上海市統計數據估算③假設浦西八區土地均為在集建區內的建設用地，且上海市第一產業產值全由建設用地之外的土地產生。，浦西8區（市中心）地均GDP是全市建設用地地均GDP的3.8倍、浦西八區外區縣建設用地的5.4倍。不難發現，土地產出差距主要集中在郊區縣。而在郊區縣集建區外的郊野地區，現狀建設用地絕大部分為農民宅基地（約占42.5%）和低效工業用地（約占26.6%），土地利用效率低下，布局零散，基礎設施配套不全，土地權屬和實際使用情況復雜，安全生產、社會穩定等存在一定隱患[7]。這與郊野地區規劃編制和管理相對滯后、各專項規劃不整合密切相關。

面對未來上海國際化大城市建設的定位和城市發展對土地的需求，整合郊野地區的各專項規劃，并推進現狀低效建設用地減量化，才能破解當前城鄉土地利用粗放的困境。

1.3 “規土合一”優勢： 郊野單元規劃產生的制度與技術基礎

若要以整合各類專項規劃，并推進低效現狀建設用減量化的方式來促進土地集約利用，其實踐操作將需要突破傳統城鄉規劃或土地利用規劃的技術與機制。

我國以往的城市規劃和土地利用規劃對農村地區的建設管理缺乏足夠的關注。城市規劃在編制上較注重空間布局和綜合研究，在實施管理上基本圍繞“一書兩證”制度進行，對需要減量的存量用地缺乏有效規劃管理手段。而土地利用規劃則較注重指標調控、用途管制及權屬地類變更等內容，對現狀建設用地的減量及減量后新建所需的空間較缺乏統籌[8]。

上海在2008年11月的機構改革中，成立了上海市規劃和國土資源管理局（以下稱“規土局”），從體制上為“規土合一”提供了保障，并在規劃理念、組織方式、規劃實踐、技術手段、實施管理等方面進行了銜接探索[9]。郊野單元的劃定和郊野單元規劃的推出，正是“規土合一”在郊野地區的深化推進（圖1）[10]。以空間規劃為引領，以城鄉建設用地增減掛鉤等政策為工具，以土地綜合整治為平臺，郊野單元規劃在規劃編制和管理上整合了城鄉規劃和土地利用規劃兩者制度與技術的優勢[11]。

郊野單元規劃是隨著上海城市發展轉型和規劃管理精細化的需要，結合土地整治和生態環境建設工作的創新規劃，是體現上海“強化城鄉統籌、突出規劃引領、破解資源瓶頸、轉變發展方式”的重要探索。

圖1 上海市“兩規”編制體系框架研究

2 郊野單元規劃實踐與土地集約利用內涵

當前，“減量化”是郊野單元規劃實踐的重點之一。正確認識土地集約利用的內涵，梳理其與郊野單元規劃實踐的關系，有助于更科學地理解低效建設用地減量化。“減量化”并不是郊野單元規劃追求的終極目標，而是促進建設用地“增效”、實現土地集約利用的手段。

2.1 土地集約利用內涵

土地集約利用概念最早由李嘉圖（David Ricardo）等古典經濟學家在農地地租研究中提出，即在一定面積土地上投入較多的資本、技術、勞動等生產要素，以獲取較高產量的一種農業經營方式。李嘉圖認為投入的生產資料越多，土地集約度越高。隨著工業化、城市化的發展，土地集約利用的內涵開始豐富起來。不同學科理論，如城鄉規劃領域中的田園城市理論、區劃理論、有機疏散理論、混合利用論等和土地經濟領域中的土地報酬遞減理論、地租競價理論、市場區位論等，都對土地集約利用進行了不同程度的探討。

綜合來看，土地集約利用的內涵可以分為4個方面：一是對土地的投入水平的提高，包括資金、技術和人口等要素的投入；二是城鄉空間布局和用地結構的優化，增強整體功能；三是在空間上提高土地利用率，如容積率、開發強度等；四是挖潛土地利用的經濟效率，使土地投入產出比達到最佳。但是，眾所周知，土地利用絕非越集約、使用強度越高越好。應尋求合理的集約度，使得土地利用的經濟效益與環境效益、社會效益綜合統一。

2.2 郊野單元規劃實踐概述

2012年底，上海開始推出郊野單元規劃，對低效現狀建設用地的減量化進行試點。在此基礎上，2013年試行了年度用地計劃與“減量化”掛鉤機制。2014年，上海市規土局確定了需要編制郊野單元規劃的重點街鎮，相關工作開始在全市展開。目前，松江區新浜鎮、嘉定區江橋鎮、崇明縣三星鎮3個試點的郊野單元規劃已獲批，進入實施階段，并初步形成建設用地減量與增效模式。

結合試點經驗，上海市規土局組織制定了《上海市郊野單元規劃編制導則（試行）》，并研究制定實施方案的編制導則。除了“減量化”任務，郊野單元規劃在土地整治規劃、建設用地增減掛鉤專項規劃、專項規劃整合、效益分析與實施保障等方面進行了綜合研究。在審批、管理與實施方面，2013年6月上海市規土局先后出臺《郊野單元規劃編制審批和管理若干意見（試行）》和《郊野單元（含郊野公園）實施推進政策要點（一）》，對相關程序和獎懲政策做出了規定，相關配套政策也在不斷研究之中。

2.3 郊野單元規劃實踐與土地集約利用的關系

郊野單元規劃整合運用城鄉規劃和土地規劃編制方法，將土地綜合整治的管理要求和政策保障前置植入規劃編制過程，依據節約集約用地和建設緊湊型城市的標準，對既有城鄉規劃土地利用效益進行全面評估，在保障集中建設區外現狀低效建設用地實施“減量”的前提下，對現狀用地規模、布局、結構等進行優化完善，使存量用地的減少轉化為新增用地流量的增加，進而通過規劃實施的動態管控來保障城鄉發展的用地需求。具體而言，郊野單元規劃以“減量化”為抓手，在增減掛鉤政策基礎上，疊加關于優化空間資源、集約用地布局的空間政策，并建立“造血機制”，通過復墾低效建設用地，安排原有村民、企業進城入鎮，可以在新建地塊實現空間利用率和土地經濟價值的提高；通過復墾整治，對田、水、路、林、村進行梳理，為城鄉整體的生態環境效益提升做出貢獻。

總而言之，郊野單元規劃不僅推進建設用地減量化，同時強化生態用地增量、提升農業用地存量、優化城市用地結構和空間布局，真正實現土地集約利用的目的。

3 基于郊野單元規劃實踐的土地集約利用模式初探

上海以郊野單元規劃實踐促進土地集約利用的做法具有開創性。試圖將其概括為模式，為其他地區提供借鑒。通過實踐觀察與理論分析，可將基于郊野單元規劃的土地集約利用模式概括為3方面：一是政府主導低效現狀建設用地減量化，同時發揮基層責任主體的積極性；二是“規土合一”體制提供技術支撐與政策保障；三是利益分配機制作為規劃實施的核心關鍵。

3.1 政府主導， 同時發揮基層責任主體的積極性

在當前的實踐中，低效現狀建設用地的減量工作需要由政府主導。這是因為在現行的制度環境下，低效現狀建設用地不會自行“消失”。目前，經過減量化試點街鎮的探索與2014年5月上海市第六次規劃土地工作會議的召開，市、區政府及相關職能部門對“減量化”已經達成共識。市級層面，“減量化”工作由分管領導擔任召集人，相關部門協同配合，無疑強化了政府的主導作用；而各部門聯席會議制度的籌備建立，也將會使各種政策作用形成合力，有力地貫徹減量工作。

郊野單元規劃實踐的具體操作是，由市規土局向區縣下達“減量化”任務，制定配套政策、考核方法、資金支持等規則；各區縣再根據自身情況，推進以街鎮為單位的郊野單元規劃編制與實施，從經濟引導、行政約束等方面將“減量化”工作進行落實。然而，“減量化”往往會直接涉及街鎮政府、村集體、企業及個人的利益。因此上下協調不可避免。協調主要由街鎮政府組織，村委會操作：在工業用地減量方面，首先將耗能大、有污染、效益差的企業進行減量，保留效益較好的企業；在村民宅基地減量方面，則堅持自愿、公平的原則，適時推進分散、小規模村莊的歸并。

3.2 規土合一， 政策保障

郊野單元規劃在整合傳統城鄉規劃和土地利用規劃兩者方法的基礎上，還在技術方法方面進行了初步探索。

3.2.1 規劃統籌引領，空間落實減量指標

郊野單元規劃編制的重要工作之一是梳理現有城鄉總體規劃、土地利用規劃、土地整治規劃及其他專項規劃，強調空間規劃的統籌引領。具體方案編制主要是將“減量化”任務指標以及減量后補償、安置所需的新增建設用地在空間上落位。其編制過程突出了城鄉規劃與土地利用專項規劃的優勢，即對“減量化”目標與用地的定性、定位和定量調控，更是兼顧了傳統城鄉規劃的空間研究優勢，使得兩者相互支撐、融合，并強化現行規劃體系上傳下達的層級關系。

3.2.2 綜合政策激勵，保障實施推進動力

由于以現狀建設用地減量方式來促進土地集約利用主要立足于城市整體長遠的綜合利益，可能涉及街鎮、村集體、企業的近期利益。所以，要保障郊野單元規劃能夠實施推進，除劃定空間目標外，還需要綜合的政策保障。上海探索性地推出的政策主要包括：實施“減量化”后獎勵所減用地面積的一定比例有條件集建區空間；增減掛鉤的指標和資金疊加；有條件集建區土地以符合規劃為原則進行出讓，可由集體經濟組織經營，改善農民生活水平；節約集約用地，適當調整控制性詳細規劃指標，提升綜合效益；將年度建設用地減量化計劃和新增建設用地計劃聯動考核管理等[12]。不難發現，這些政策較多地體現了綜合性、可操作性和彈性，與傳統規劃行政管理為主的政策不同，在一定程度上充實了實施推進動力。3.2.3 做實近期計劃，明確資金平衡方案

郊野單元規劃作為一種實施性規劃，注重對近期行動計劃的扎實研究，在立足城市長遠利益的基礎上，使得土地集約利用逐年見效。具體內容在郊野單元規劃的增減掛鉤專項規劃等專門章節有所體現。如：通過街鎮政府、村集體，挨家挨戶調查、分析、確定3年內能夠實施減量的地塊，經過與上級政府的充分協調，明確拆遷、補償、安置等所需費用的資金來源，確保在規劃期內確定的低效現狀建設用地減得掉、新建安置工作推得動、后續發展管得好。

3.3 利益分配機制成為工作推進的核心關鍵

在郊野單元規劃實踐中，實施推進政策中所反映出的利益分配機制是“減量化”能夠推進的核心關鍵。

一般而言，區縣、街鎮政府和村集體、村民、企業在郊野單元規劃實施中都能夠獲益（表1），這也是低效建設用地能夠減量的原因。區縣、街鎮政府在郊野單元規劃實踐中獲得規劃空間和建設用地指標、耕地占補平衡指標的獎勵，從而能夠實現發展轉型。同時，土地收益會以一定比例分配給“減量化”拆遷的村集體、村民和企業，用于新建安置以及社會保障工作。通常，村集體、村民會獲得相較原來區位更好的土地和房屋資產，而企業可以直接獲得補償資金或有機會進入城鎮產業園區集中發展。

各個區縣會根據各地區的發展情況制定適宜的利益分配方案。相較原有的從土地征收到出讓的城市建設用地拓展模式，郊野單元規劃實踐因包含了街鎮政府和區縣政府之間靈活的協調銜接形式，土地出讓收益的分配開始有所改變。這種改變主要是市、區縣政府更多地分擔了鎮政府在城市發展中的財政壓力，街鎮政府作為實施責任主體享受到了一定的土地出讓收入。同時，政府的土地收益更多或以更合適的比例分配給了村民以及企業，為農民增收和提高農村生活水平提供保障。

表1 郊野單元規劃實施推進相關政策給各方帶來的利益與成本情況分析

4 問題討論與發展展望

郊野單元規劃實踐涉及了一些當前學術界及社會各界熱議的問題，如政府的作用、城鄉土地的發展權與土地收益分配、規劃方法的發展與變革等。

4.1 政府主導減量的合理性

在以現狀用地“減量化”的方式促進土地集約利用的過程中，政府主導作用顯著，有時會被認為不尊重市場規律、政府干預過多等。但是，在實踐中可以發現，如果政府不加干預，現行的政策環境難以讓耗能大、污染高、低效的建設用地自行消失。在理論上，最“自由主義”的經濟學家哈耶克（Friedrich A.Hayek）就指出，涉及城市土地問題時，經濟學中所謂的產權理論將會“失靈”。這是由于城市土地區位因素和外部性的原因導致的市場失靈，哈耶克稱之為“近鄰效應”[13]。而從城市規劃的理論來看，“為了公共利益，由政府對城鎮私有土地進行有條件的控制，是現代城市規劃產生過程中最重要的社會變革之一”[14]。因此，無論是實踐還是理論上都表明，為促進土地集約利用，保障城市長遠、綜合的整體利益，政府的適度干預不可或缺。

4.2 發展權與土地收益分配

對集建區、有條件集建區的劃定及對集建區外實施“減量化”等行為，本質上講都是對不同地區發展權的界定，即集建區和有條件集建區獲得了城市發展權，而其他區域進行農業生產等。這樣的發展權界定在很大程度上決定了土地收益的分配方式。在我國現行制度環境下，政府往往獲得了較多的土地收益，而農民所得較少，這種現象常常為人詬病。從上海郊野單元規劃試點實踐來看，政府在“減量化”中的資金壓力非常大，有些街鎮的試點往往集全區的財力支持。今后是否通過政策設計讓市政府主要進行調控，若農民和企業主對賠償的期望過大，很多區縣將無力支付高額的補償費用，政府主導下的土地集約利用推進將難以為繼。

4.3 規劃方法的發展與變革

在郊野單元規劃的編制過程中，規劃師已經不能僅僅從技術層面決定減量、新建哪個地塊。因此，規劃空間目標和布局因直接涉及到各方的利益，需要經過充分協調，在相關配套政策和資金平衡方案的支撐下才可確定。在郊野單元規劃中，規劃設計不僅是一種技術表達，更重要的是體現利益分配機制，這是規劃的核心關鍵。展望未來，當城鄉規劃涉及更多存量土地時，郊野單元規劃中初見端倪的新規劃方法可能是一種發展趨勢。

5 結語

回顧上海城市轉型發展的背景與趨勢，郊野單元規劃實踐在上海產生有其必然性。基于郊野單元規劃實踐促進土地集約利用的模式，為上海走新型城鎮化、生態文明建設和可持續發展的道路進行了積極的探索。同時，基于上海郊野單元規劃的土地集約利用模式還需要在發展中不斷完善，而其中利益分配的制度設計、規劃方法的發展與變革等內容將是規劃師需要長期研究的艱巨任務。

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