控制性詳細規劃層面地下空間規劃內容研究*

趙 毅

0 引言

地下空間資源是城市空間資源的重要組成部分。隨著城市的快速發展，地面和地上空間的開發利用強度不斷加大并漸趨飽和，人口急劇增長、生態環境惡化、土地資源緊缺和交通擁堵頻發為主要特征的“城市病”日益突出。因此，很多國家和地區把城市地下空間的開發利用作為解決城市人口、資源、環境、交通問題的重要措施和手段，對于人均土地資源并不富足但城市空間拓展迅速的中國來說必要性更大。

伴隨著城鎮化進程的深入推進和城市功能的日益完善，城市地下空間開發利用的難度和復雜性日漸提高，也由于其開發利用的不可逆性，更需要規劃予以正確的控制和引導。地下空間開發利用需要加強地上與地下規劃的協調和銜接，促進地上、地下空間的協同發展，不能剝離地面談地下[1]。

從當前我國城鄉規劃法律法規體系來看，依法批準的控制性詳細規劃（以下簡稱控規）是城鄉規劃管理最直接、最有效的法定平臺，在控規中明確地下空間開發利用相關內容，有利于地面與地下的銜接，并能指導后續的規劃實施和管理。

1 政策背景與現實問題

1.1 政策背景

近年來，我國對城市地下空間開發利用日益重視，《城鄉規劃法》（2008）、《城市規劃編制辦法》（2006）、《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》（2011）等法律和部門規章均對控規層面地下空間開發利用做出了相應的規定和要求。

《城鄉規劃法》第三十三條規定“城市地下空間的開發和利用，應當與經濟和技術發展水平相適應，遵循統籌安排、綜合開發、合理利用的原則，充分考慮防災減災、人民防空和通信等需要，并符合城市規劃，履行規劃審批手續”。《城市規劃編制辦法》第四十一條規定“控制性詳細規劃應當根據規劃建設容量，確定市政工程管線位置、管徑和工程設施的用地界線，進行管線綜合。確定地下空間開發利用具體要求”。《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》第八條規定“編制控制性詳細規劃，應當綜合考慮當地資源條件、環境狀況、歷史文化遺產、公共安全以及土地權屬等因素，滿足城市地下空間利用的需要，妥善處理近期與長遠、局部與整體、發展與保護的關系”。

以上文件的相關條款均從戰略高度強調了地下空間開發利用的重要性，并提出了原則性要求，但對控規層面地下空間規劃的內容、重點和具體要求等技術環節并未實質性涉及，需要業界結合控規編制實踐不斷探討、總結、完善、提高。

1.2 現實問題

從目前業界的編制實踐來看，控規層面地下空間的規劃編制主要有兩種情況，一類是單獨編制的地下空間控規，一類是在控規中體現落實地下空間內容。

對于單獨編制的地下空間控規，大多集中在一些大、特大城市的中心區、商業區、交通樞紐等地下空間需求較為旺盛的地區，規劃在一定程度上指導了地下空間的開發利用。但此種編制方式有其局限性，主要體現在以下方面：一是未能實現同階段、同深度、全方位、有反饋地統籌考慮地面地下空間，即使編制過程中地下空間與地面空間利用現狀和規劃做了銜接，但終歸難以周全；二是一個豎向空間，地面地下兩套控規成果，不利于規劃實施管理。

因此，筆者不建議單獨編制地下空間控規，而是應當在控規編制過程中體現落實地下空間內容，較好地統籌地面地下空間內容，并做好及時的互動反饋。但從現實情況來看，大多數控規編制過程中對地下空間內容涉及的較少，主要是滿足人防、地下停車等原則性得要求和規定。一些規模較大、有地下空間開發利用需求的城市在編制重點地區控規的過程中，嘗試開展了一些研究，部分規劃成果也提出了控規階段地下空間規劃的主要內容和控制引導要求。但總體來看，該項工作仍處于起步探索階段，尚未形成完善的內容體系，存在規劃編制與規劃管理脫節的現象。

2 控規層面地下空間規劃的關注重點

2.1 因地制宜、理性對待

城市規模、經濟社會發展階段、地質條件等的差異，直接決定了城市地下空間開發利用的數量規模、功能需求、質量水平、結構形態。因此，城市地下空間的開發利用要因“城”制宜、理性對待，切勿頭腦發熱、盲目攀比。

城市規模較大、經濟社會發展水平較高、有軌道交通建設需求的城市，要綜合考慮軌道交通、城市中心體系布局等因素，形成以網絡化布局和復合功能利用為特征的地下空間利用體系；城市規模中等、經濟社會發展水平一般、地質條件允許的城市，要結合城市中心體系布局，形成以點狀跳躍式布局和相對單純功能利用為特征的地下空間利用態勢；城市規模、經濟發展水平、地質條件等因素不允許或是不需要大規模開發地下空間的城市，則滿足基本的人防和地下停車需求即可。

2.2 分區施策、差別指引

城市中心區、交通樞紐地區、歷史文化保護區、開放空間等城市重要地區和城市的一般發展地區，對地下空間開發利用的需求是不同的，要針對不同的城市功能分區，采取差別化的地下空間開發利用策略，在規劃重點和內容深度上有所側重。

比如，城市的中心區，一般也是商業功能集聚的區域，開發強度高、人口流量大、集約利用的訴求強烈，大城市的這些地區往往又是軌道交通的重點覆蓋地區，具備了地下空間整體開發的條件與動力，因此地下空間開發利用需要考慮的問題就比較復雜，功能引導、平面布局、豎向設計、通道銜接等內容均需周全安排。而對于城市一般地區，其地下空間利用功能相對簡單、空間相對獨立，連通性需求較低，多以建筑物結建地下室為主。

2.3 分類引導、關注公共

根據地下空間對公眾的開放程度，地下空間可分公共性地下空間和非公共性地下空間兩類[2]。公共性地下空間，是指公共地下空間及私有地塊內需要向公眾開放或有公共用途的地下空間，包括地下軌道交通站點、地下商業服務和地下公共停車等空間；非公共性地下空間，一般指私有地塊內且不對公眾開放的地下空間，如私有地塊的地下停車場庫、地下市政設施和地下倉儲設施等。

公共性地下空間一般人流集散較為頻繁，開發利用較為充分，系統性和連通性需求較強，是城市地下空間布局結構的骨架，也是城市慢行系統的重要組成部分。規劃應當加強公共性地下空間的控制和引導，重點關注公共性地下空間的整體連通性、慢行舒適性、防災安全性，合理確定公共性地下空間的需求規模與空間分布[3]。同時，應充分關注此類空間的交通集散、消防安全、生態環保等需求。

2.4 協調銜接、利于實施

城市總體規劃、地下空間利用專項規劃以及城市綜合交通（尤其軌道交通）規劃、市政基礎設施規劃中的地下空間規劃內容，是控規層面地下空間規劃的重要參考和依據，要深化細化上位規劃的地下空間內容，做好規劃間的協調和銜接，保持規劃的延續性和一致性。

控規層面地下空間引導主要通過地塊層面要素選擇和指標賦值等予以落實。因此，地塊層面地下空間控制引導要素的選擇至關重要，既要適應各地經濟社會發展階段，符合地下空間開發利用的實際，也要適應規劃管理需求，便于規劃實施。

3 控規層面地下空間規劃的主要內容[4-5]

城市和控規編制單元的區位、主導功能、規模以及地方規劃管理水平差異等因素，會使控規地下空間規劃的內容、深度產生很大不同。總體來說，控規層面地下空間規劃應當根據地面地下空間現狀利用和地下空間資源評估情況，協調銜接相關上位規劃總體要求，科學制定該片區的地下空間開發利用的原則和策略，并對地下空間開發利用功能、規劃布局引導、地下交通設施、地下公共服務設施、地下市政設施和地塊層面控制引導要素選擇等主要內容進行具體落實和安排。上述6方面主要規劃內容的具體要求和建議如下。

3.1 開發利用功能

地下空間開發利用的功能應當結合城市規模、能級以及規劃范圍等實際因素綜合確定，一般應當包括地下交通運輸設施、地下公共服務設施、地下市政公用設施、地下生產倉儲設施、地下防災設施等。在不影響防空效能的條件下，對于平時可兼顧其他地下空間功能的人防工程，應根據其規模、區位、周邊地區需求等因素，提出非戰時利用功能的引導建議。

3.2 規劃布局引導

主要包括平面布局引導和豎向布局引導。平面布局應當落實城市總體規劃、地下空間專項規劃中地下空間布局引導的要求，結合規劃范圍地面功能設置，明確各類地下空間功能的平面布局。豎向布局要根據水文地質情況、地面建筑情況、地下埋藏物等因素，合理確定豎向功能安排和開發深度。

3.3 地下交通設施

地下交通設施包括地下軌道交通、地下道路系統、地下停車系統、地下步行系統等。地下軌道系統要落實城市總體規劃及相關專項規劃確定的地下軌道交通線路和站點的位置、規模、標高、地面出入口等相關要求，提出整體開發、與周邊用地和設施的銜接、交通組織等控制要求。地下道路系統要根據城市總體規劃及相關專項規劃要求或結合交通影響分析，明確地下道路起終點以及暗埋段與敞開段的位置，明確地下道路的寬度、標高及與相交道路的交通組織形式。地下停車系統要明確地下停車設施的位置、規模、標高、出入口、交通組織等控制要求。地下步行系統要明確地下步行系統的位置、寬度、標高及與建筑物、軌道交通、停車場等其他地下空間的銜接等控制要求。

3.4 地下公共服務設施

控規要根據地面功能，合理布局地下公共服務設施，包括地下商業、文化、體育等。具體應當明確其開發規模、開發深度、退讓邊界、與地面的步行及車行出入口及與周邊其他類型地下空間的聯系通道等控制要求。

3.5 地下市政設施

控規要根據城市總體規劃和相關專項規劃，確定需要下地的市政設施的內容，一般包括地下水廠、污水廠、變電站、垃圾轉運站、能源站等。規劃要明確下地市政設施的位置、規模、標高及出入口等相關要求，結合下地的市政設施類型及區位、規模，對其周邊用地提出規劃引導要求，減少地下市政設施與其周邊用地的相互影響。以城市總體規劃為指導，與相關專項規劃相銜接，落實規劃范圍內市政管廊的布局、確定入溝管線，明確市政管廊斷面形式、在道路下的位置及豎向控制要求，并提出規劃層次的避讓原則和預留控制原則。

3.6 地塊層面控制引導要素選擇

基于地下空間開發利用的特點，考慮地下與地面控制要素和指標體系的銜接和協調，筆者從土地利用、建筑建造、設施配套等3個方面以及地下空間使用功能、開發強度控制、地下建筑控制、地下交通設施、地下市政設施、人防工程設施等6個角度，提出若干項地塊地下空間開發利用剛性控制或彈性引導的常見適用要素。在控規編制過程中，具體選擇哪些作為地塊地下空間控制引導要素？哪些作為剛性控制要素，哪些作為彈性引導要素？應當審慎確定，不求多、求全，而求好管、好用（表1）。

表1 地塊地下空間控制引導要素

4 《無錫生態城示范區控制性詳細規劃》

實踐[6]

4.1 項目概況

無錫太湖新城（住房和城鄉建設部、無錫市簽約共建的國家低碳生態城示范區）總面積約150 km2，位于無錫老城區與太湖之間，是城市南拓發展的新城區。無錫太湖新城核心區是無錫新的城市中心，包括了商務、辦公、文體、居住等綜合功能。本次規劃的無錫生態城示范區位于無錫太湖新城核心區的東南角，規劃面積約2.4km2，是中國、瑞典在低碳生態領域開展的示范合作試點（圖1）。

無錫生態城示范區承擔了部分市級的文化、體育服務職能和一定范圍的商業服務職能，規劃公共服務設施用地占總規劃用地的比例超過40%，形成了“一帶、兩軸、五區”的規劃布局結構（圖2）；其中，一帶為沿濕地的文化體育休閑帶，二軸為商業服務發展軸（清源路）和休閑活動發展軸（貢湖大道），五區為文化休閑區、生態居住區、體育健身區、商業休閑區及商務酒店區（圖3）。鑒于該地區的重要區位和功能安排，規劃地下軌道交通線路和地面高架輕軌均途經該區域且設置站點。

本次控制性詳細規劃充分關注該區域地下空間的開發利用，提出地下空間開發利用要與地面開發功能、地面開發量和地面建筑及環境布局相協調等地下空間開發策略，并對地下空間綜合開發利用的內容進行了深入探討。

圖1 區域位置圖

圖2 地面規劃結構分析圖

圖3 地面用地功能規劃圖

圖4 地下空間開發利用控制引導圖

4.2 地下空間功能引導

結合地面用地性質、開發強度和軌道交通規劃情況，本次規劃范圍地下空間利用主要分為地下軌道交通設施、地下停車設施、地下公共服務設施（主體是商業）、地下公共通道、地下人防工程等利用類型。其中，地面商業辦公、文體教育、社區服務等用地的地下空間利用主要以地下停車和地下公共服務為主，面向社會開放，規劃定義為公共性地下空間；居住用地的地下空間利用主要以地下停車為主，面向本住區居民，規劃定義為私有（非公共性）地下空間（圖4）。

4.2.1 地下軌道交通

上位規劃沿橫向的震澤路、具區路分別規劃軌道交通4號線和7號線，沿縱向的清舒路規劃地面高架輕軌，本次控規提出軌道線路、站點的建議位置和相關保護要求，確定以地下軌道交通中心線為基準，兩側各50m為軌道交通保護線，地塊地下建筑要求再退后軌道交通保護線10m進行建設。同時，規劃從“提升效率、便捷換乘”的角度，提出綜合換乘樞紐建設的思路，使地下軌道、地面公交、高架軌道之間“立體換乘、無縫銜接”（圖5）。4.2.2 地下停車場庫

地下停車場庫包括住宅用地下的私有停車空間和其他用地類型下的公共停車空間。

公共地下停車場庫的建設應考慮城市動態交通、靜態交通的銜接協調以及個體交通工具與公共交通工具的換乘與銜接，宜與地下街及地鐵車站等地下空間設施整合建設。規劃結合公共設施布局，在商業、文化娛樂、體育、公園、社區服務、酒店辦公等用地內，均規劃向社會開放的公共地下停車場庫，共10處。規劃范圍內規劃住宅用地地下均規劃地下停車場庫，共5處。規劃根據該區域的停車分區調控政策，確定住宅用地、商業服務用地、文化體育用地的地下停車比例分別不低于90%、80%、70%，結合不同用地停車配建標準，確定地下停車的車位數和面積。

圖5 綜合樞紐布局引導圖

4.2.3 地下公共服務設施

規劃范圍地下空間與地面商業、文化、體育等功能相呼應，設置了一定量的地下公共服務空間。規劃建議地下商業等公共服務設施與軌道交通站點、公交樞紐以及地面商業、辦公、文化等公共設施整合建設，且不妨礙地面公共設施的使用及管理。地下公共服務設施規模的確定應綜合考慮該區域長遠發展、地下街通行能力以及規模集聚效益等因素，單片地下商業設施建筑總面積不宜小于5 000m2，并設置必要的水、風、電等設施。

4.2.4 地下公共通道

本次控規對地下軌道交通、地下公共停車、地下公共服務等有連通需求的公共地下空間提出了連通性要求。規劃范圍內共規劃公共地下通道11處，通道建議寬度不宜低于7m、長度不宜超過100m；如有特別需要而超過100m時，宜設自動人行道。通道內每間隔50m應設置防災疏散空間以及2個以上直通地面的出入口。

4.2.5 地下人防工程

地下空間功能設置需滿足人防建設的要求，規劃根據地面建筑量和人口分布，按人均人防工程面積1m2的標準配置地下人防工程。規劃重視地下空間的“平戰結合”，人防空間平時建議作為地下停車場庫使用。

圖6 控規圖則中的地下空間要素

表2 無錫生態城示范區控規地下空間控制引導要素

4.3 地下空間布局引導

4.3.1 平面布局

本次規劃范圍屬于地下空間開發利用比較充分的區域，地下空間建設基本屬于“全域覆蓋”。規劃順應地面用地功能和結構，確定了“E”字型公共性地下空間布局結構，其中，“一豎”對應地面的文體休閑帶，“三橫”從北到南分別對應沿震澤路、清源路、具區路的公共服務空間。

就具體地塊內部的地下空間平面布局而言，規劃要求：地塊地下空間建設要在地下建筑控制線范圍內進行，考慮道路綠化培植的需要，地下建筑離界最小間距為5m或10m，一般地塊要求與地面建筑退界一致。本次規劃沒有嚴格限定地塊地下空間建筑密度，但一般情況下，地塊面積越小，其地下建筑密度越高。

4.3.2 豎向布局

規劃鼓勵本區域內開發利用地下空間，但考慮到地下空間需求規模預測的不確定性，未對地塊地下空間規模進行全面預測，而是根據該區域的地質條件和地塊地面、地下用途等，提出了地塊地下空間開發層數的引導要求。

根據該區域地質及地下水等條件，規劃范圍內可進行10m左右的地下淺層開發。規劃提出：居住用地地下空間以地下停車為主，開發層數按1—2層進行引導；其他功能用地地下空間以地下停車和地下公共服務為主，開發層數按1—3層進行引導（主體為2—3層），當豎向上同時布置地下商業和地下停車功能時，地下車庫宜布置在地下商業設施和地下公共通道的下層。

4.4 地下空間要素引導

規劃根據項目實際，在與地方規劃主管部門反復商討的基礎上，采取控制與引導相結合的思路，選取若干要素對地塊地下空間建設進行規劃指引[7]。其中，剛性控制要素包括地塊的地下空間利用的主體使用功能、地下建筑退界要求、人防建設標準、地下軌道交通控制等，彈性引導要素包括地下空間的功能兼容要求、建筑層數、機動車地下停車比例、地下機動車出入口方位、地下公共通道位置、人防工程非戰時利用功能等（圖6）。

本區域是城市地下空間開發利用的重點區域，鼓勵業主單位積極開發利用地下空間。因此，本次規劃未對地下容積率、地下建筑密度、地下空間規模等開發強度指標進行設定，而是由城鄉規劃主管部門根據地面地下開發利用功能、地面開發強度、地塊大小、地下停車比例、人防要求等因素在業主報建規劃方案階段核定（表2）。

5 結語

在控規層面加強地下空間開發利用的規劃引導，是適應時代發展的必然要求，是節約資源、集約建設的具體舉措，是促進地下空間科學利用的重要保障。在目前控規層面地下空間編制內容尚未建立成熟體系的背景下，筆者認為規劃編制還是應當結合項目實際、重點突出，剛性控制與彈性引導相結合，通過條文、指標體系、圖則等多種方式在地塊層面予以落實地下空間規劃內容，增強規劃的可實施性。

References

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