土地維權中的效用與制度創造
——基于浙江省的實證分析＊

何躍軍

（寧波大學法學院，浙江寧波315211）

土地維權中的效用與制度創造
——基于浙江省的實證分析＊

何躍軍

（寧波大學法學院，浙江寧波315211）

土地維權；制度創造；效用；浙江

國家正式維權制度效用不足是農村土地維權中農民制度創造的正當理由。司法制度作為不完善程序正義效用不足，傳統調解制度因基層干部權威崩解和農戶與村鎮干部的矛盾導致效用不斷下降，行政制度在維穩壓力下效用不足。為應對國家正式維權制度效用不足問題，農民以參與權為基礎進行制度創造，設計出以建議征集、民主懇談、民主協商的參與制度并獲得成功。對農民制度創造的正確認識可以從農村制度創造之所以可能的原因、制度創造的現實基礎、主體作用和實現方式四方面進行法理反思。

問題與進路：效用概念的引入

“全部土地史可以概括為農民爭取完全占有土地、擺脫領主稅和集體束縛的斗爭史。”［1］622012－2013年我們以多階段分層次抽樣調查方法，對浙江省東部、中部、西部2000戶農戶進行調研，以明確浙江省農村土地維權狀況。在調研中我們發現，當前農民對土地權利的爭奪突出表現為農村土地維權，這已經成為影響浙江省農村社會穩定的重要因素。因此我們特別關注農戶們對國家提供的正式維權制度 （主要是司法制度、行政制度、調解制度）的效用是否滿意的問題。收集到的479件（涉及農戶917戶）土地維權事件中，農戶們對上述三大維權制度的效用滿意度都不高，其中對調解制度的滿意度最高為50．3%，對司法制度的滿意度較低為39．2%，而對行政制度的滿意度最低為32．8% （表1）。

雖然實踐中農村土地維權十分突出且重要，但學界對此問題的研究略顯不足。既有研究更多關注農戶在土地權利上的顯性對抗與激烈沖突上，較少關注農村日常生活中以非激烈方式表現出來的土地維權問題，過多關注和積累農村土地維權的個案研究，忙于經驗和實地調查，相對缺乏理論關懷，調查最多可能只是量的增加，對理論進步和發展貢獻不大。尤其缺乏對已有農村土地維權制度效用的考察，既導致當前農村土地維權所提供的制度變革理論基礎不足，同時也使政府的土地維穩主要偏向于臨時型和運動型，偏向于技術型和對策型，并且往往將政策聚焦于“草根英雄”或“維權領袖”，致使農村社會穩定的維護缺乏長效制度。

為有效分析上述問題，本文引入了一個重要的經濟學概念——效用。一般而言，人們在動機與結果兩個層面上使用這一概念，即行為動機與福利衡量尺度，并且這兩個層面經常被混用。［2］效用概念經常被用作個體行為的分析范式，并發展出期望效用理論：“風險狀態下最終效用水平是由決策主體對各種可能出現的結果的加權估價后獲得的，決策者謀求的是加權估價后形成的預期效用最大化。”［3］效用概念同樣可用于分析農民的日常行為。經濟學家斯科特指出，從農民日常行動可看出，農民為了生計和消費的可持續性，對安全和風險十分看重，追求安全和避免風險是農民最主要的行為原則。至少在經濟行為方面，農民會遵循著安全第一的邏輯，只要選擇的內容對他們及其家庭成員的生活是最安全的，他們就會去選擇。［4］那么，農戶們在土地維權行動上的效用究竟是什么？這可從調研中農戶們對國家提供的正式維權制度不滿的原因中進行總結。

表1 479件土地維權樣本中農戶對三大維權制度效用的滿意度（單位：件）

表2 479件沖突樣本中農戶們對三大維權制度不滿意的原因（單位：件）

從表2可知，農戶們對三大正式制度不滿意的最重要原因是這些制度效用不足，一是三大維權制度的事前效用不足，它們無法有效防止糾紛的發生，減少農戶們的損失，這不符合農民行動的第一邏輯——安全性的考量。農民希望在土地矛盾糾紛發生前就有保障制度，而不是糾紛發生后再耗費成本辛苦維權。二是三大維權制度的事中效用不足，三大正式制度都是不完善程序正義的體現。這些制度都有相對穩定的公平正義標準，法律上的實現形式是 “以事實為依據，以法律為準繩”，但要真正實現農戶們所認可的公平正義存在諸多困難。一方面，農戶們所認知的客觀事實未必能被完全納入三大程序成為法律事實，他們對證據的不理解以及舉證不力，使其對三大正式制度存在 “天然恐懼和厭惡心理”；另一方面，即便農戶們能夠舉證，也不一定能夠實現其想要的公平正義。因為 “即便法律被仔細地遵守，過程被公正恰當地引導，還是有可能達到錯誤的結果……在這類案件中我們看到這樣一種錯判：不正義并非來自人的過程，而是因為某些情況的偶然結合挫敗了我們法律規范的目的。”［5］

因此，在面臨國家正式制度效用難以確定且難以改變的情況下，精于實用主義的農戶們對維護自身土地權益的主要思路就是考慮如何從事前效用角度有效預防糾紛發生和減少損失。因此其制度創造的主要目的就在于提供事前效用。本文從實證調研出發，以效用概念為基礎說明國家正式維權制度的效用問題，以此說明農戶們土地維權制度創造的現實依據與正當理由，并對其進行法理反思，以期對實踐有所助益。

司法制度：作為不完善的程序正義存在效用不足問題

羅爾斯程序正義理論認為，司法制度是一種不完善的程序正義。［5］不完善程序正義是一種預設結果判斷標準卻沒有保證達到理想結果程序的正義形態，司法制度雖然預設了所要達到的公平正義標準，卻無法確保達到公平正義。但無論如何，司法制度對解決矛盾糾紛始終具有最終效力和最強權威，應當是解決矛盾糾紛的最有效保障。在法治意識不強的農村，農民是否會選擇司法制度解決土地糾紛？學界對農民 “信訪不信法”早有研究，此種狀況在浙江省是否同樣存在？調研發現，浙江省農民在選擇司法制度進行土地維權上有三個典型特點。

第一，在土地維權的行動策略上，對司法與行政等制度的選擇往往是 “雙選”“多選”而不只是 “單選”（表3）。在收集到的479件沖突樣本中，同時選擇司法、行政和調解的占53．7%，在未發生沖突的1083戶農戶中，愿意同時選擇三種維權制度占60．3%。在農戶們看來，三大制度并不沖突，“信訪不信法”問題的本質不在于對法律不信任，而在于尋求最快速最有效解決土地糾紛的方式。這是農戶們的 “效用”追求，如果司法制度能實現上述效用，那么 “信訪不信法”就不會成為問題。只要有利于矛盾糾紛順利解決，同時利用這三種制度都是合理的行動策略。這是農戶們最樸素的效用主義考量，反映出農戶們同樣是理性人，農戶們在決策時，同樣會做出利益最大化選擇。［6］

第二，以沖突發生前后為時間節點，農戶對土地維權途徑的選擇并不相同 （表3）。未發生沖突的農戶對于司法途徑信任度較高，司法荷載公正的觀念在這些農戶的信任中獲得體現。而發生沖突的農戶對司法途徑選擇度較低，理想與現實的差距在此體現明顯。為何出現此種差距？這或許可以從司法制度的經濟成本進行考量。過高的司法成本往往阻礙農戶效用的實現。

表3 發生沖突與未發生沖突的農戶對三大制度的選擇

第三，沖突發生前，農戶對司法制度接受程度比行政制度高，而沖突發生后實際行動與之相反 （表4）。這或受益于近年來的普法宣傳使農戶們對國家法律有所認可。但普法只是告訴農戶們何謂法，卻沒有告訴農戶們如何 “用好”法與如何用 “好法”，這一宣傳也沒有真正消除農戶們對訴訟的傳統認知和心理疑慮。所以一旦遭遇現實難題，農戶們很容易拋棄并不熟悉的司法制度轉而回歸傳統，選擇較為熟悉的調解和行政制度 （含上訪途徑）展開維權行動。［7］

表4 479件樣本中發生沖突與未發生沖突時的制度選擇

由此可知，在土地維權糾紛的解決過程中，農戶們從自身最為樸素的效用主義考慮，對于司法制度的選擇在沖突發生前后具有較為明顯的反差，反差的原因在于司法制度無法滿足農戶們期望的效用。作為不完善程序正義，司法制度本身設定了公平正義標準，這一標準與農戶們所想象的公平正義標準存在差異可能，但司法制度并無法確保實現農戶們所想要的公平正義標準，因此農戶們對使用司法制度存在較多疑慮。一旦通過司法制度無法獲得農戶們所想要的實質公平，他們為此耗費的成本難以收回，司法制度在農民的實用主義效用考量中就很容易被拋棄。

傳統調解制度：農戶與村鎮干部的矛盾導致效用下降

矛盾糾紛的調解一直被視為 “東方經驗”，被賦予 “眾望”與 “重望”，有較多學者與實務工作者認為調解是解決矛盾糾紛的有效武器。農村已經建立起村鎮主導的人民調解委員會，以調解農村矛盾糾紛，那么當土地沖突發生時，農民對村委會調解的選擇狀況究竟如何？

1.2 納入及排除標準 納入標準：①全部患者均符合國際尿控協會制定的POP-Q分度標準的Ⅲ～Ⅳ度[5]，且要求手術治療；②合并不同程度陰道前后壁膨出者；③絕經后女性，且未使用激素替代治療者；④ASA分級Ⅰ～Ⅱ級。排除標準：①合并宮頸延長、嚴重心、肺、肝、腎臟疾病者；②生殖器器質性病變及惡性病變者；③有手術或麻醉禁忌證以及無法定期隨訪者；④有精神障礙病史不能良好配合者、合并生殖器病變、尿路感染、膀胱或尿路器質性病變者。

從表3和表4看出，未發生沖突的1083戶農戶中，選擇調解制度占87%，比發生沖突的農戶選擇高出33%。在479件沖突樣本中，未發生沖突時，選擇村委會調解的有61%，這意味著有39%不愿意村委會調解，而在實際發生沖突的農民中，選擇村委會調解的有54%，比前者下降了7%，而選擇有威望人的調解有42%，上升了8．6%。這表明，原來較為信任基層政府與村委會正式調解組織的農戶們，在遭遇現實沖突，尤其是與村鎮干部沖突后，逐漸不再信任基層政府與村委會的調解活動。與此同時，農戶們對村集體中 “精英人物”“草根領袖”越來越信任，并愿意將土地問題交由這些農村中的“重要且有威望的人”調解。在農戶們逐漸不信任村鎮正式調解制度的同時，他們對村委會調解作用的認識也在變化，61%的農戶認為村委會能夠起到一定作用，其中認為有重要作用的占28%；18%的農戶認為新時期村委會調解作用不大，12%認為可有可無；9%的農戶甚至認為可以創設新的組織 （如股份公司等）代替村委會（表5）。

表5 2000戶農戶對村委會調解作用的認識（單位：戶）

從當前農村調解制度實際運行看，由村鎮所主導的正式調解制度并未獲得農戶充分信任。一是基層村鎮干部的傳統權威被市場化和現代化不斷沖擊和瓦解，逐漸喪失解決農村土地維權問題的權威和能力。尤其是現階段的浙江農村，不再是傳統的單一均質性社會，而是復雜多元社會，農村治理模式已經出現了一種獨特的多元精英治理結構，不僅是對傳統鄉紳治理的超越，也是對現代村民自治的超越。［8］127－129因此調解制度的運行不可避免地受到這一治理結構影響，在基層干部傳統權威崩解情況下，農戶逐漸不再信任正式調解制度。二是隨著基層干部對農戶及所在村民小組利益的侵犯，導致農戶與基層干部的矛盾日益增多，成為農村土地維權的主要沖突主體（表6）。因此由基層干部所主導的正式調解制度更難以獲得信任。傳統調解制度效用日益降低，因此，我們有必要對其加以法治改造和民間化調適，使之既具有鄉土特性，又具有法治特性，從而能夠有效地解決農村矛盾糾紛。

表6 479件土地沖突樣本中主體沖突比重（單位：件）

行政制度：維穩壓力下的效用不足

土地維權的行政制度包含行政調解、行政裁決和信訪制度等。在479件沖突樣本中，采用行政（包含信訪）制度解決的有62．4%（299件），其中采用行政調解等非信訪方式解決糾紛的有174件，占58．2%，采用信訪的有125件，占41．8%。農戶為何信訪，是其他救濟途徑效用不足還是農戶希望通過信訪尋求快速實現效用的途徑？從299件沖突樣本看，即便是未采取信訪解決的174件沖突樣本中，也有35%的農戶曾經考慮過信訪的效用，而在125件采取信訪解決維權問題的沖突樣本中，在糾紛發生時就已經開始考慮信訪尋求快速實現效用的占22．4%，其中有12戶農戶只愿意選擇信訪，占沖突樣本總量的2．5%，而有77．6%的農戶一開始并未考慮信訪 （表7）。

表7 299件沖突樣本中農戶開始信訪愿望 （單位：件）

采用信訪維權，并不像農戶所想象的那樣容易實現效用，因為信訪很容易進入基層政府維穩工作范圍。各級政府為維護社會穩定，在維穩問題上一度采取“一票否決”考核機制，倒逼基層政府出現截訪等不當維穩方式。當我們詢問農戶在解決沖突時是否遭遇基層政府維穩壓力與不當維穩，125件沖突樣本均表示遭遇過（表8）。但為了解決問題和實現效用，農戶們同時表示還是必須依賴信訪，只有引起基層政府重視，問題才能得到有效解決。

表8 125件沖突樣本中信訪農戶遭遇維穩措施（單位：件）

調查顯示，各種不恰當“維穩”行為，并未能實現基層政府所期待的社會穩定效用。因為它不僅未能阻止農戶繼續信訪，反而可能促使其采取更激烈手段維護自身權益。事實上，在采取上訪解決沖突的農戶中，97．5%的農戶都曾經試圖通過正式制度解決問題，而非一開始就直接信訪。但正式制度對土地維權問題的 “效用不足”逼迫農戶們選擇信訪。在我們對那些表現形式較激烈的沖突樣本中的農戶訪談得知，在正式制度中得不到救濟，通過信訪途徑又遭遇到維穩措施，導致他們對問題的解決喪失信心，從而采取極端行為來解決土地沖突 （表9）。可見，基層政府目前的維穩措施只能實現短期穩定和有限穩定，它潛藏著再次爆發沖突導致更大不穩定的可能，這種“剛性維穩”最終可能因不能承受不斷遞增的巨大社會政治成本而導致政治系統的斷裂和社會管治秩序的失范，［9］引發嚴重的群體性事件。

表9 125件中農戶遭遇不當維穩措施后的反應（單位：件）

農戶們在維穩壓力下期待并尋求自身效用的實現，但因為土地問題的復雜性，農戶們很難快速實現效用，因此即便他們對上訪有諸多經驗，也僅僅是在現存制度框架內的一種無奈抗爭，信訪并未完全解決他們的土地維權問題，125件沖突樣本中仍有13件未獲得解決。

事前效用的制度創造：農戶參與權及其制度化

國家提供的正式維權制度均是一種事后維權制度，農戶們對其事后效用并不滿意，尤其對國家維權制度無法實現其事前效用不滿意，因此，農戶們在實踐中就會不斷朝著實現事前效用的目的進行制度探索。為分析上述問題，課題組首先分析浙江省農村發展水平和農戶們的法治意識。從農村發展水平而言，浙江省農村逐漸走向城鎮化，開放程度較高，市場經濟較發達，對農村土地的利用方式日益多元復雜，集體土地收益也日漸增多，成為集體收益的重要來源。從農民群體而言，因市場經濟較為發達，農村中從事商業活動的農戶增多，出現了較多的 “商業精英”，對村務具有較高的參與要求，對農村自治具有較強期待。從法治意識而言，經過商業化活動帶來更多權利意識和平等意識，經過普法活動帶來更多法治意識，因此農戶的維權意識比較濃厚和理性化。調研發現，上述環境下的農戶們，更加關注四項民主權利：選舉權、參與權、知情權、監督權 （表10）。但農戶們對這四項最重要民主權利的實現情況并不滿意（表11），只有19．1%的農戶認為自身享有這四項民主權利，而高達64．4%的農戶認為自己不完全享有上述四項權利。

表10 2000戶農戶對集體生活中民主權利的認識（單位：戶）

表11 農戶們四項民主權利的實現（單位：戶）

參與權是一項程序性權利，通過參與權所構建的程序制度符合程序正義的要求。程序正義在羅爾斯 《正義論》中被視為介于實質正義和形式正義之間的正義形態，［5］17是規則在制定和適用中程序的正當性。而實質上，通過積極推廣公民參與，一是通過更多公民參與，可以促使政府組織從自身意志轉向尋求公眾支持，因此應該能夠促進強有力公民社會的形成，二是通過政府不斷釋放更多公民參與機會，保證政府行動鑲嵌于社會中，獲得更多公眾支持，由此更加促成政府正當性和合法性。［11］5

農戶們對參與的重要性早有認識，并在實踐中直接展現出來。這種參與，更強調直接參與，表達自身意志、參與重大問題討論、監督村級權力運作等，這里以A村為例說明。

案例：A村位于浙江義烏，有531戶農戶，從事小商品生產412戶，私人企業91家。集體財富因為小商品生產和土地收益不斷增加，A村決定進行舊村改造，舊村改造涉及集體土地分配、土地承包經營權、宅基地權利等農戶們非常看重的土地權利，因此改造方案一直難以確定。村兩委為了緩解阻力，召開村民小組座談會和村中商業精英座談會，決定征集村民意見，讓村民直接參與舊村改造方案的設定。

直接參與主要體現為三種方式。首先是建議征集。A村以戶為單位，發動村民以書面或口頭方式直接提出舊村改造的意見和建議，無論是書面還是口頭意見或建議都將獲得村兩委的正式回執和答復，因為意見建議受到重視并得到實現，農戶們直接參與的積極性獲得提升，因此約有1／2農戶通過書面和口頭方式提出意見和建議。其次是民主懇談。對于未提出意見和建議的農戶，村干部采用更深入的直接民主方式，分別以戶為單位、以黨員會議為單位、以村民小組為單位、以村民代表會議為單位進行懇談，促使村民關注舊村改造方案并提出意見和建議，由此獲得村民們對舊村改造方案的極大認同和支持，減少了舊村改造的現實壓力。最后是民主協商。A村鼓勵村中精英更直接地參與舊村改造。A村出現明顯的村民分層現象，即 “社會成員、社會群體因社會資源占有不同而產生的層化或差異現象。”［12］2A村村中精英，集黨員、村民小組代表、村民代表、企業家、企業管理者等身份為一體，見多識廣，具有較強管理能力和較多社會資本。因此在每次村兩委會議時，都會邀請部分村中精英列席討論，民主協商改造方案，既能夠吸收到建設性意見，同時也通過這些村民精英說服村民，減少舊村改造壓力。

A村所實踐的以參與權為基礎的程序制度，其基本邏輯是通過事前參與實現事前效用，這在我們所調研的80個行政村中90%以上均有以農戶參與為基礎的制度實踐，因此我們特別關注農戶們對此項制度效用的滿意度 （表12）。對農戶參與制度表示滿意的占62．5%，表示不滿意的占12．1%，滿意的原因在于農戶們認為有參與就能夠實現土地維權的公平，不滿意的原因在于農戶們認為參與制度的具體設計還有待改進。

表12 2000戶農戶對農戶參與制度效用的滿意度 （單位：戶）

通過參與制度的設計，農戶們在效用問題上實現了事前效用和事后效用的結合。并且，農戶們更關注以事前效用為主實現其防損減損的安全目的，而以三大維權制度的事后效用作為安全保障有效補充的制度安排。

制度創造的法理反思：理想與現實

浙江省通過尊重農戶們的參與權，以此為基礎探索具體實現方式，并在此后的村務管理活動中予以制度化，由此緩和了干群關系，避免了激烈的利益沖突 （尤其是宅基地利益沖突），同時提升了村務管理的民主性和村民自治的有效性，兼顧了發展的經濟效果與社會效果。［13］本文在肯定的同時，也將對此展開法理反思。很多時候，人們認為， “運動、革命和進步都在別處發生：在城市里，它們吸引著所有期望變化的人們”［1］6。但在廣大農村，是否始終遵守著田野的永恒秩序？農村的制度創造又是如何發生的？

首先，要理解農村制度創造之所以可能和被允許的原因。農村制度創造一開始可能只是一種探索，是先行先試的創新舉動，并沒有法律法規或政策的明確規定，這種創新可能具有合法性基礎，也可能在現有法律框架內難以找到法律依據，但變革都可從村民自治這一根本目的尋求法理支撐，因此對農村制度變革，只要不違反法律強行性規定，都應當允許而非禁止，這些地方創新是促進鄉村治理的重要方式。［8］172另一個更為深刻的原因是目前農村自治范圍內的基本單位都是一些較為初級的行動主體，如村兩委、村中精英、農戶等，其權力結構相對容易改變，制度變革也都是建立在行為主體自愿配合基礎上，不至于發生根本性或顛覆性變革，“制度的安排不至于影響政府的控制”［14］39，只要在這個限度內，農村社會規范可以被重新整合，并因此決定了制度創新方式。［15］270－274

其次，要反思農村制度創造的現實基礎——實踐倒逼制度創造。目前法律框架內的農村為集體組織，農村集體組織進行自治需要一定的集體財富支撐，但從法律安排上，并未提供農村集體財富增長的法律機制，相反肯定了諸多 “去集體化”的制度安排，如家庭聯產承包責任制、村鎮集體企業改制，嚴重削弱了集體經濟基礎，與此同時，新生的農村經濟形態如私人企業、家庭作坊等表現出產權上的 “去社區化”和經營上的“去政治化”特點，［16］96因此更無法提供那些集體并不富裕的農村進行制度變革的經濟基礎。只有在經過商品化和市場化改造的農村，集體財富因為土地征收、土地經營與商品活動急劇增長，提供了農村制度變革的堅實經濟基礎，同時也帶來了村民參與意識的覺醒和參與能力的提升，與之相對應的是傳統基層干部權威不斷消解，因此必須提供有效方案回應村民日益高漲的參與意識。

第三，要關注農村制度創造中三支重要力量的作用。當前浙江省農村基層民主建設不斷推進，鄉村治理結構日益完善，［17］248村莊權力結構在村莊管理者 （村鎮干部）、村莊精英 （非管理者）、普通村民之間不斷變遷，目前大致形成管理者控制型、村莊精英主導型和群眾自治型三種權力結構。［18］19－21因此在農村制度創造中必須特別關注三支力量：一是引領農村制度創造的核心人物，如黨政領導等，他們作為制度創造核心人物角色似乎順理成章，但也存在不確定性，因為處于領導地位的他們，更加關注農村社會穩定問題，可能認為一切新事物、無論是技術的、社會的還是政治的，都是危險的。在這種情況下，那些想獲得一部分權力的人，即 “上升的階級”，自然會成為促進變化的帶頭人，并把變化稱之為“進步”。［1］35二是村中精英的力量。在A村考慮村民參與方式之時，不得不提及村中精英的力量。因為浙江省經濟的快速發展，村民中出現精英群體與一般群體的分化，而這些精英群體更愿意參與村務管理，更愿意在村務中發出更多聲音。因此對于村民參與，村中精英極為支持，除了自身積極參與村務管理之外，還對一般村民的參與方式進行多元化思考。村中精英或許在參與之時并未考慮過村民自治問題，甚至更多是為自身利益考量。但此種參與，確實在很大程度上提升了村民自治。三是村民的力量。自20世紀80年代構建的村民自治制度是以均質性農村社會成員結構為基礎的，［19］它具有理想化色彩，即以村民作為變革的主導力量，不分層次的人人參與，不計成本的群眾決策，不講效率的事事民主。［18］7理論上，村民自治對于每一個村民而言都應當是平等的，但此種平等只是一種資格和可能性，它的實現需要具備一定條件。因此，對于現階段的村民自治而言，形式上開放平等機會給村民，實質上從技術角度要實現全體村民的完全平等參與尚有困難，因此更多注重發揮村中精英的力量，看似與村民平等不相符合，但從長期而言，恰有助于實現村民平等。

第四，制度的實現方式可以多元化。在當前民主制度的實際運作中，直接民主和間接民主的實現方式很難一言而定。A村在設計村民參與的具體方式時，所面臨的情況相對復雜，有愿意參與和不愿意參與的，有村民參與積極性很高和很低的，有固執保守和開放寬容的，有理解和不理解的，如何才能有效實現村民參與并真正落實村民參與？通過村兩委和村中精英座談，A村并沒有急躁地推進直接參與的方式，一是村民尚不完全具備此種直接參與的意識和能力，二是過快地推進直接參與方式，很可能會導致村務管理的失控，導致村莊治理的危機。在村務管理中，A村同時提供直接參與和間接參與相結合的較為靈活的參與方式，既對農戶的平等參與有所考慮，也照顧部分參與積極性更高的農戶。可見，在制度實現方式上，并不一定是統一化的，而是具體而微的，只要有助于實現村民參與和村民自治的目的，都可以作為制度的實現方式。對此，未來法律修改時應當吸收民間經驗，可以規定基本的參與方式，也可以規定較為靈活的參與方式。在一體化的村民自治制度安排下，可以探索村民自治的具體實現方式。兩者并不矛盾。

值得一提的是，當農民通過實踐經驗探索出上述制度后，如何加以推廣是一個重要的問題，比如農戶參與制度，目前尚未獲得立法認同，不僅需要進一步的實踐探索，同時也需要更多推廣力量的參與。本文對農村制度創造的理想是：通過時間的推移，村民自治自下而上的沖力會不斷擴大而日漸顯示，這種不可逆的特點會使我國農村政治體制出現一種超越。［20］并且這種超越將在未來某一天實現。

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責任編輯：汪效駟

Utility and System Creation in Land Rights：Based on Empirical Analysis of Zhejiang Province

HE Yue－jun（School of Law，Ningbo University，Ningbo 315211，China）

land rights；system creation；utility；Zhejiang

It is appropriate for the farmers to create systems for lacking utility to protect the land rights．The first is the utility of judicial system that the imperfect procedural justice is insufficient．The second is the utility of the traditional mediation system continues to decline because of the breakdown of grassroots cadre＇s authority and the contradiction between the farmers and grassroots cadres．The last is that the utility of administrative system is insufficient because of the pressure from maintaining stability．For the above problems，the farmers take the right of participation as the basis for system creation and design the methods of solicit proposals，democratic talkfest，and democratic consultation successfully．It is necessary to understand the farmers＇system creation from four aspects：the reasons why system creation is possible，realistic basis of system creation，subject function and realization of system creation．

D90

A

1001－2435（2015）05－0596－08

10．14182／j．cnki．j．anu．2015．05．010

2015－03－11

2015－05－14

浙江省軟科學研究一般項目（2012C35035）；浙江省高校人文社會科學重點研究基地項目

何躍軍（1983－），男，福建泉州人，博士，講師，碩士生導師，研究方向：法律社會學。