加快土地流轉的財政扶持政策研究

孫禮榮

摘 要：為了進一步加快舒城縣土地流轉，該文在深入調查的基礎上，概括性總結了土地流轉的主要類型、特點及成效，分析了土地流轉過程中存在的財政扶持與保護問題，提出了確保農村土地承包經營權流轉健康有序發展和加強財政扶持與保護3點建議。

關鍵詞：土地流轉；財政扶持；政策研究；舒城縣

中圖分類號 F311 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）14-19-03

推動農村土地承包經營權流轉，實行適度規模經營是發展現代農業、促進農業產業化、優化農業資源配置的客觀要求，是適應農村勞動力轉移，增加農民收入的重要舉措，是建設社會主義新農村、實現城鄉一體化的必然選擇。從總的情況看，舒城縣2012-2015年財政支持土地流轉成效是顯著的，黨的惠農政策效應得到進一步顯現。但從局部來看，還存在著一些亟待解決的新矛盾、新問題，需要我們去研究和探索。

1 土地流轉類型及特點

1.1 土地流轉類型 截至2015年6月底，舒城縣各種類型土地流轉面積1.76萬hm2。承包耕地流轉1.1萬hm2，占全縣耕地總面積的26.7%。涉及農產4.28萬戶，簽訂流轉合同4.28萬份，占實行家庭承包農戶的14.2%。通過土地流轉實行集約化經營的面積達到0.55萬hm2，占流轉總面積的31%。全縣土地流轉有5種形式，其中，出租是主體，流轉面積達到0.65萬hm2，占6.7hm2以上耕地流轉面積的66%。其次是轉包形式，流轉面積是0.28萬hm2。轉讓、互換、入股3種形式，流轉面積相對較小，分別為0.027萬hm2，0.017萬hm2、0.07萬hm2。

1.2 土地流轉特點 一是由“零星代耕”到“萬畝莊苑”。全縣6.7hm2以上土地流轉面積近1萬hm2，經營主體446戶，戶均200hm2以上；二是由“自發放任”到“規范有序”。土地流轉由初期的農戶間口頭協商流轉變為有縣、鄉、村土地流轉服務機構參與全程，簽訂統一書面合同，依法公正的流轉；三是由“單一收入”到“多元收入”。土地流轉以后，由于優勢農業資源集聚得以實現，農業綜合生產力大大提高，雙方都從農業生產力的增進中實現雙效共贏。到2015年6月，全縣從事蔬菜、中藥材、花卉苗木等高效經濟作物種植和經營養殖的大戶有92戶，流轉土地面積0.18萬hm2，平均增加收入1 600元/667m2以上；四是由“政策引導”到“財政扶持”。一方面實施土地綜合治理，發展精品農業的思路。先后投資數千萬元，對全縣0.2萬hm2耕地進行了有效治理，為土地流轉成片規模經營創造良好條件；另一方面從財政上給予扶持，對6.7hm2以上規模經營主體給予政策性農業保險總額20%的補助和每667m220～50元的一次性財政補貼。

2 土地流轉主要成效

2.1 推進農業產業化，提高農產品商

品率 規模經營推進了農業結構合理調整和農業產業化經營，糧食作物種植面積降低，高效經濟作物種植面積擴大。種糧大戶利用當地資源、交通等優勢，大力發展特色農業，全縣在建的糧油、蔬菜、名優茶、水產、板栗、油茶、畜禽七大種養基地，主要由大戶經營。規模經營促進了現代農業建設，全縣建立農業小區140多個，總面積3萬hm2。規模經營促進了現代農業建設，全縣農業小區產值實現13億元。鄉鎮建立的小區117個，面積達0.8萬hm2。

2.2 增加社會資本向農業領域投入，拓寬了農民致富門路 一是中介組織和龍頭企業參與土地流轉的積極性空前高漲。截至2015年6月，舒城縣共成立119家農業產業化龍頭企業，其中省級17家，市級27家，縣級75家。建立初級農產品生產基地，流轉土地0.19萬hm2，年產值18.6億元。正式登記注冊農民專業合作社424家，農村經濟專業協會50家，發展成員5 000多人，家庭農場153家，流轉土地0.21萬hm2，年產值6.8億元。二是通過流轉、轉讓方與受讓方均成為受益主體。農民將土地流轉給大戶經營，除獲得承包租金外，還能獲得務工收入。經營主體在生產過程中進行規模化經營，規模效益得到較大幅度提高。截至2014年底，全縣446戶6.7hm2以上經營主體實現經濟純收入2 345萬元，戶均純收入5.1萬元，平均純收入279元/667m2。

2.3 推進農村富余勞動力轉移，加快了城鄉一體化進程 一是土地承包經營權的流轉，使農村富余勞動力得以從土地的束縛中解放出來，有力地促進了農村勞動力向非農產業轉移；二是使農村許多閑置勞動力在本地本行業實現了就業轉移。如舒城縣柏林鄉“柏林莊園”流轉土地0.08萬hm2，購置各種農機具60多臺套，發展現代高效農業，解決了當地1 180名農民的就業問題；三是實行農村土地流轉后，不僅農民逐步從土地上解放出來，為城鎮發展提供了充足的勞動力，而且使生產企業資本大量進入農村領域，促進了城鄉之間生產要素的合理流動和優化組合，土地流轉已成為統籌城鄉發展的一個重要紐帶。

3 財政扶持土地流轉存在的問題

3.1 財政直接支持總量偏小 在土地流轉過程中財政支持總量占國民收入比重偏小。舒城縣按六安市人民政府在市政[2009]33號文件《關于貫徹安徽省人民政府關于農村土地承包經營權流轉若干問題意見的實施意見》規定2012-2015年對受讓土地6.7hm2以上，流轉期限3a以上，并簽訂規范流轉合同，從事糧、棉、油等大宗農產品生產的經營主體，除國家和省級政策獎補外，市、縣（區），連續3a另行給予獎勵，對受讓面積6.7～66.7hm2的，每年每667m2獎勵20元；受讓面積66.7～133.3hm2的每年每667m2獎勵30元；133.3～200hm2的，每年每667m2獎勵40元，200hm2以上的，每年每667m2獎勵50元。對單季流轉冬閑田從事午季糧油生產的，獎勵標準翻一番。上述獎勵獎金市、縣（區）按3∶7的比例承擔。目前國家與省都還沒有出臺針對土地流轉的專項財政直接支持措施。流入戶平均耕地轉讓費偏高，不易于降低土地流轉成本，增加了土地規模經營的難度。

3.2 財政支持構成不合理 從舒城縣財政支持構成上看，財政支持結構很不科學，絕大部分財政支持集中在少數龍頭企業上，其他專業大戶、農業專業合作社財政支持較少。這表明，目前舒城縣財政支持土地流轉范圍比較窄，專業戶基本沒有資金直接支持。此外財政支持在不同的種植和養殖品種上存在明顯差異。財政支持糧油類較多，其他具有優勢特色和高效安全的蔬菜、花卉等經濟作物種植與部分優良品種的養殖財政支持較少。財政支持構成不合理削弱了中等規模以下土地流轉壯大、發展的潛力，導致土地流轉發展的不平衡。

3.3 財政支持渠道過于分散 目前財政支持渠道分散在財政局、交通局、水利局、電力局、電信局、農委、農業局、土地局、扶貧辦、勞動局、社會保障局、民政局、教育局、金融等十幾個職能部門。多個實施項目實質內容一樣，實施主體分散，如農民培訓分散于教育局、農委、扶貧辦、勞動局4個部門，農村土地綜合整治分散于土地局和農業綜合開發辦公室。財政支持渠道過于分散不易于項目統一協調和實施監管，同時也提高了項目的運行成本，降低了項目的實施效率。

3.4 財政支持缺乏政策和法律依據 《土地承包法》中對于土地流轉后，財政如何支持與保護的條款基本沒有。財政支持與保護沒有規定的法定金額，使執行部門在提供財政支持與保護時具有很大的伸縮性，波動性。土地流轉過程中財政支持與保護的維權訴訟程序復雜，缺乏明確的、易于操作的法律標準。此外農村土地流轉糾紛仲裁機構不是法律規定的正式授權部門，無執法權，對轄區內的土地流轉糾紛難以開展有力的執法。少數地方截留土地流轉惠農政策補助，虛報流轉面積、冒領惠農政策獎補，違背群眾意愿、越位強行流轉導致群體性上訪等違

違紀現象時有發生。

4 財政支持土地流轉政策建議

4.1 加大行政性財政支持力度 通過立法的形式，以稅收等手段增加行政性財政轉移支付，確保農村基層政權正常運轉的需要。讓他們在土地流轉過程中不再以追求額外的經濟利益為目標，降低土地流轉的交易成本。通過國家預算的平衡關系并配套貨幣政策的實施，調節市場供需總量的平衡，保持市場穩定，避免農產品價格信息失真，導致農產品產銷大起大落。運用各種財政分配杠桿，彌補市場對資源配置的不足，實現農業產業化政策的要求。加大農業產業化龍頭企業的培育與發展，積極扶持農民專業合作組織發展，推動優勢特色和高效安全農業發展，支持貧困地區特色優勢產業崛起。繼續扶持農業綜合開發新型合作示范項目、農業專業合作社項目、農業產業化龍頭企業項目和糧食產銷對接項目。通過對農業產業化龍頭企業稅收減免，對農產品儲備企業繼續實行農產品儲備費用和利息補貼，對流入戶繼續實施與農業生產直接相關的糧食直補、農資綜合補貼、農作物良種補貼、農機購置補貼、農業新技術運用推廣補貼、農業林業保費補貼，對流出戶繼續加大全國新型農村社會養老保險補貼推進力度，提高城鄉低保補助標準。

4.2 加快公益性財政支持步伐 農村公益性基礎設施建設是農村社會進步與發展必不可少的事業，它的經濟效益和社會效益不是短時間內所能體現出來的，對農村來說在一個較長的時期內，屬于純消費性的事業。它是市場所難以提供的，只能通過國家財政支持以滿足興辦這些公共事業的需要。各級政府要認真調查研究，根據具體情況確定農村社會公益性需要資源的配置方物流服務網絡工程建設。繼續加大農業綜合開發力度，科學實施土地整治項目，改造中低產田，建設高標準農田，增加糧食綜合生產能力。繼續實施病險水庫除險加固工程建設，農田水利建設，推進大中型灌區節水改造以及農村電網改造。加快公益性財政支持速度，為促進農村土地流轉規范化、集約化發展，推動農業產業化進程提供必要的物質支持。

4.3 加強經濟性財政支持管理 經濟性財政從性質上講是一種經營性財政，它是代表國家以國有資產所有者的身份，從價值形態上對國有資產進行宏觀經營。農村土地從微觀上看是集體所有，從宏觀上看是國家所有。國有資源的開發和利用，不應是完全無償的。由此形成了國有資源開發的收益和使用的收費。目前，經濟性財政過多的、片面的強調無償支持，忽視經濟性財政支持的有償管理和調節，不利于搞好國有資產的產權界定、轉讓、管理與監督。財政支持資源浪費嚴重，使用效率不高，造成國有資產大量流失。要進一步加強經濟性財政支持管理與調節，建立健全經濟性財政支持產業和項目限制與退出機制，對國有資產投資與再投資進行優化。科學合理確定經濟性財政直接投資和間接投資結構，為農業產業化龍頭企業、農民專業合作社、專業大戶提供有力的帶動農村土地流轉的啟動資金安排，提高經濟性財政支持效率。

（責編：張長青）