農民工權益保障法律對策研究——以衡陽地區為例

鄭明景

（衡陽師范學院法律系，湖南 衡陽421000）

隨著我國的改革開放快速發展，從20世紀80年度開始就有大量的農民進城務工。這個群體被賦予了一個特殊的名稱——農民工，“農民工”嚴格而言，并不是法律概念，而是我國城鄉二元化的歷史背景，是工業化一般規律和我國特殊國情共同作用的產物。他們“己經成為我國社會轉型時期出現的一個有別于農民和城市居民的最大的社會群體”。據國家統計局《2013年農民工調查監測報告》顯示，2013年全國農民工總量26894萬人，比上年增加633萬人，增長2.4%。其中，外出農民工16610萬人，增加274萬人，增長1.7%;本地農民工10284萬人，增加359萬人，增長3.6%。在外出農民工中，住戶中外出農民工13085萬人，增加124萬人，增長1.0%，舉家外出農民工3525萬人，增加150萬人，增長4.4%。衡陽市是勞務輸出大市，勞務輸出是農民增收的主要渠道之一。2013年衡陽市農民工已達到198萬余人，在全國地級市處于中等偏上水平。眾所周知，農民工權益保障問題是農民工問題的核心，農民工權益是指以農民工為主體的物質的、精神的、人身的各種利益。近年來，衡陽市政府在農民工權益保障方面做了大量工作，并取得了顯著成效。然而，隨著快速發展的城鄉經濟水平，對農民工權益保障提出了更高要求。本文對我市農民工的權益保障現狀進行了實證分析，力圖挖掘保障缺位的深層原因，并以此為基礎，提出了解決的法律對策，力求為全面推進我市現代化、城鎮化建設助力。

1 我市農民工權益保障現狀分析

1.1 農民工的政治權益邊緣化

社會民主發展水平的其中一個重要標尺 就是公民的政治參與程度。所謂農民工的政治參與是指“為了實現一定的利益和要求，作為政治生活主體的農民工通過一定的方式和途徑以期影響黨和政府作出有利于農民工全體的決策。”政治權益是公民參與政治生活，在政治上的權益綜合。而我市農民工的政治權益現狀卻不容樂觀。

首先，農民工的選舉權和被選舉權難以得到保障。憲法賦予了我國成年公民的選舉權和被選舉權，但是在現實生活中，一方面，農民工背井離鄉外出打工，自己的農村漸行漸遠，而城市已經變成他們常居地，故造成他們對戶籍所在地的農村政治生活、村民自治制度關注度不夠，故參與度自然下降。據本課題組調查，參與了戶籍所在地村委會選舉的農民工只占35%，而在這里的55.9%的人是通過別人代投的方式參與的。另一方面，進城的農民工更多地想加入城市政治生活，成為真正的城里人。根據現行我國《選舉法》的規定，選民的資格一般在戶口所在地登記，這就表明農民工一般只能在農村行使他們的選舉權和被選舉權。雖然該法同時也規定了居民和戶口不在一地的，可以有條件的在現居住地登記為選民。但是實際操作中，農民工鮮見被列為當地的選民。雖然，隨著社會的不斷發展，現在有極少數農民工人大或者政協代表，但是他們尚不能充分表達農民工群體的呼聲和體現農民工的政治利益。綜上所述，我國選舉法等法律實施過程的具體操作實際也障礙了農民工實際參政議政的權利。

其次，農民工政治參與途徑不通暢。政治參與是實現主體對利益追求和對權利的保護，體現社會正義的有效途徑。我國農民工群體人數眾多，他們的切身利益與城市建設息息相關，理性的方式是應該提供一個通暢的途徑或平臺，讓其能夠參與經濟決策和政治決策中來，以此來保障農民工權利的實現。但是，我國現狀是在城市的各種管理機構和組織中，農民工加入的機會幾乎為零，能夠參與其中的人數也非常有限。就算有個別代表也很難能有代表農民工的參政能力。當農民工的合法權益遭受侵犯時，其政治表達權無法得到保障。

1.2 農民工的勞動權益得不到保障

勞動權是一項基本人權，是獲得生存權的必要條件。勞動者的其他權利都是在勞動權的基礎上衍生的，沒有勞動權的存在，其他一切民主自由的權利便不能實現，農民工的勞動權主要包括以下的幾項權利：就業權、勞動報酬權、勞動休息權和社會保障權。

首先，農民工就業權存在不平等，我國法律賦予了每一個勞動者平等就業的權利，一般而言，就業平等權包就業機會不平等、錄用標準平等、就業程序平等。本課題組通過調查，我市農民工的就業途徑主要通過三個途徑，一的通過戶籍所在地的鄉鎮勞動服務所就業，二是通過打工就業地勞動力市場和中介機構就業，三是通過親戚朋友介紹等其他途徑就業。而就錄用標準而言，在被調查的農民工中，約占七成的人認為招工單位的錄用標準較為嚴苛，五成左右的農民工不知道正規的就業程序，四成左右的農民工沒有簽訂過勞動合同。

其次，勞動報酬權受到侵害，勞動報酬權作為勞動者最為重要的權利，我國法律對工資支付形式和工資保障等都做了明確規定，但現實中侵犯農民工工資的現象仍時常發生，表現在：一是收入水平低，增長緩慢。農民工與城鎮人口無法實現同工同酬，近十年以來，農民工工資收入水平沒有顯著提高。二是變相克扣和拖欠工資問題嚴重。在被調查的農民工中，有過被拖欠工資經歷的占42.7%，有過被克扣工資經歷的占40%。而許多農民工未與用人單位簽訂勞動合同，導致農民工勞動報酬權缺乏法律上的依據，難以申訴。

最后，勞動休息權和社會保障權得不到保障。農民工勞動時間長、勞動強度大。我國《勞動法》規定，工人延長工作時間每日不得超過3小時，每月不得超過36小時，但實際上農民工的工作時間遠遠超出這一規定。經過本課題組調查，我市在外務工的農民工中80.8%的農民工每天工作時間超過10小時，有超過九成農民工認為自己的休息時間過短。

與此同時，我市農民工社會保障權也得不到保障。雖然我國勞動法、勞動合同法規定了用人單位應該為勞動者繳納養老保險金、醫療保險金、以及參與失業保險、工傷保險等義務，但是在大部分用人單位，并沒有將農民工其納入勞動保護和工傷保險對象。在本次調查的500名農民工中，辦理醫療保險、失業保險、養老保險、工傷保險的比率分別是73.2%，54.1%，56,5%，54.6%，由此可見，我市農民工的社會保障權保障的現狀依舊不容樂觀。

1.3 農民工文化權益得不到有力保障

精神需求是人的本能，而保障公民精神文化需求程度是衡量社會是否進步的一把標尺。文化權益是指國家和社會滿足公民的精神文化需求的各種權益的總稱，其內容比較廣泛，例如受教育權，參加文化、娛樂、體育等活動的權利、享受公共文化產品服務的權益等等。本課題組通過調查，我市外出農民工精神文化權益保障措施仍顯不足，主要存在如下兩方面的問題。首先，農民工及子女的受教育權利得不到有力保障。農民工由于自身勞動技能等因素影響，所以多從事于勞動技能粗放型行業，鮮有職業培訓機會。于此同時，農民工子女在其工作地就學入學難，很難得到與當地城鎮居民子女同等的教育資源。80.4%的農民工中認為子女存在入托入學難。12.5%的農民工表示接受過單位組織的再教育和培訓。其次，農民工缺少開展精神文化生活的場所，針對農民工的公共文化服務體制還不健全。據調查，我市農民工業余文化生活為打牌、看電視的占九成以上，上圖書館看報紙、看書，上網看新聞的約占一成左右。由此可見，我市外出的農民工文化權益沒有得到有效的保障。

2 我市農民工權益保障缺失的原因分析及法律對策探討

2.1 我市農民工權益保障缺失的原因分析

在我國目前的社會保障制度和法律體制下，本文認為導致我市農民工權益保障缺失的原因主要是以下三個原因：

第一，城鄉二元結構是造成農民工權益保障缺失的根本原因，本文所指的城鄉二元結構主要指二元戶籍制度。目前我國實行的二元戶籍制度，農村戶口使得農民工先天具有“不平等”的社會身份。而正是這種“不平等”的身份，使得其進城務工讓用人單位“另眼相待”。缺乏較高的勞動技能，文化素質低的農民工就“理所當然”的被排斥在城市居民就業服務體系之外，成為了臨時工性質的“農民工”。

第二，法律法規不健全是農民工權益保障缺失的直接原因。雖然，我國已經形成了一套較為完整的勞動者權益保障法律體系，例如勞動法，勞動合同法，工傷條例。但其在執行和司法過程中，由于執法不嚴，司法環境不寬松的原因，導致了農民工維權的困難重重。我市農民工涉訴的案件多為討薪的民事案件。但由于訴訟成本高、周期長、程序復雜等特點使得農民工通過訴訟維權異常艱難。

第三，農民工自身素質偏低是其權益保障缺失的內在原因。通過課題組調查，被抽樣調查的衡陽市農民工具有高中學歷的只占25%，具有大專學歷的占11.3%,本科及以上學歷為0.2%。由此可見，農民工總體文化素質偏低。同時他們法律意識缺乏。據調查，他們權利受到侵害時，知道通過勞動仲裁解決和訴訟解決糾紛法定途徑的僅為5%，當他們權益受到侵害時，不懂得用法律的武器維護自身權益，維權過程更顯得尤為艱辛。

2.2 我市農民工權益保障缺失的法律對策探討

法律是保障權利的有力武器。建立和完善農民工權益保障法律運行體制，妥善解決農民工的權益保障問題是推動我市城鄉一體化建設的內在要求。

第一，建立健全完善的立法是農民工權益保障的前提

首先，在立法時應該確立農民工權益保障的立法原則，例如平等保護，禁止歧視，利益平等，傾斜保護等基本原則，農民工作為弱勢群體，他們的權利就應該在法律中得到特殊保護。其次，修改現行法律法規，制定新的特殊法律保障他們的權利實現。例如戶籍制度的修改，取消二元戶籍制度，統一為居民戶口。國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中明確了“建立城鄉統一的戶口登記制度。取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口。”這標志著我國實行了半個多世紀的“農業”和“非農業”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺。湖南省正在推行這改革，我市也正在制定相關改革細則。

第二，嚴格執法是農民工權益保障的關鍵

執法是法律實效的實現途徑，一部良法如果沒有嚴明公正的執行，也只能成為紙上的法律。綜上所述，農民工群體是弱勢群體，諸多權益的缺失，因而在農民工權益保障中嚴明執法顯得尤為重要。首先，政府應該依法行政，改變職能，凸顯政府的服務功能，提供合適的硬件和軟件設施滿足農民工文化權的實現，改革現行教育體制，取消農民工子女就學限制，確保其受教育權的實現。其次，政府應該加強對其各部門執法監督力度。通過規范勞動力市場、加大勞動監督管理部門的執法力度和充分發揮其監督職能等方式，為農民工提供一個平等的就業機會，進而實現農民工的同工同酬，解決工資拖欠、勞動安全衛士環境缺乏等一系列問題。通過嚴明的執法，恰當保護的原則，真正做到“執法必嚴”，實現法律公平正義的價值，進而達到切實保障農民工權益的目的。

第三，公正嚴明，快捷有效的司法是農民工權益保障的屏障

司法是公民權利保障的最后一道屏障，建立公正嚴明的司法體系是司法公正的前提。現在的農民工缺乏法律維權意識，同時對法律缺乏信仰，對司法普遍缺乏信心，究其原因是多方面的，但其中很重要的一個原因就是農民工訴訟成本高，費時費力費金錢。針對這種現狀，本文認為可以通過下面兩個途徑來得以解決，其一，司法機關應該加強農民工的普法教育，提高農民工的法律維權意識，完善我市法律援助機制，為農民工提供無償法律服務，達到農民工知法、守法和權益受侵害時懂得通過法律的武器來維權的目的。其二，應該對其建立行之有效，快捷方便的司法程序。在具體訴訟程序中，人民法院應該建立農民工訴訟的“綠色通道”，通過簡化訴訟程序，減免訴訟費用，強化判決執行力度等方式，降低農民工的訴訟成本的方式，從根本上改變農民工厭訟的現狀，進而實現農民工權益的保障功能。

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