淺論我國破產管理人監督制度

李 倩

（山東省濟南市泉城公證處，山東 濟南 250000）

2007年6月1日起施行的《企業破產法》首次確立了管理人獨立的法律地位，并且賦予了管理人廣泛的職權。這是對原破產法中破產清算組制度的重大改革，也是與國際破產制度接軌的一個良好開端，成為新企業破產法的一大亮點。管理人在企業破產進程中扮演著舉足輕重的角色，擁有對諸多重要事務的決定權或者處分權，其執行職務的行為對債權人、債務人及利害關系人的利益具有重大的影響。因此，完善破產管理人監督制度是我國破產法律制度面臨的重要的課題。

1 破產管理人的概念、特征及法律地位

1.1 破產管理人的概念和特征

破產管理人是指在破產程序進行過程中負責破產財產的管理、處分、業務經營以及破產方案擬定和執行的專門機構。在審判實踐中，三類主體能夠擔任管理人∶一類是特別清算人員組成的清算組，指特定企業破產案件中由有關部門、機構人員組成的清算組，主要有國有企業政策性破產組成的清算組、商業銀行、保險公司、證券公司等法律特別規定的特殊企業法人破產時成立清算組以及人民法院認為可以指定清算組為管理人的情形；第二類是由律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所以及其他合格社會中介機構擔任破產管理人；第三類是社會中介機構中具備相關知識并取得了執業資格的人員。破產管理人作為破產程序中的重要機構之一，具有以下特征∶

第一，唯一性。即破產管理人是企業唯一的合法清算人，只有破產管理人才有權對破產企業進行清算，也只有破產管理人對企業實施的清算行為才是合法的；

第二，中立性。破產管理人對破產企業的破產清算是依照破產法的規定執行法定職務的行為，不代表破產程序中任何利害關系人的利益，因此保持中立性是管理人應具備的基本屬性；

第三，特殊性。破產管理人是法院在對破產企業進行清算期間制定成立的臨時組織，其執行周二的期間為法院制定時起，至辦理破產企業注銷完畢的次日止；

第四，專業性。破產管理人不僅要精通破產法，而且對其他民商事法律、財務會計業務、金融證券業務和經營管理事物也要熟悉；

第五，相對獨立性。破產管理人具有獨立的法律人格，依法以自己的名義從事破產清算工作，并且具有獨立承擔責任的能力。但這種獨立也是相對的，破產管理人要想法院報告工作，要在債權人會議、債權人委員會的監督下履行職務。

1.2 破產管理人的法律地位

國外對破產管理人的法律地位主要觀點有三種∶第一，代理說，強調債權人、債務人權益的角度出發，認為破產管理人實質上就是代表被代理人的利益,以被代理人的名義參與破產事務、行使破產程序中的職權；第二，職務說，從破產程序的性質入手，認為管理人獨立于債權人和債務人等利益相關人，強調管理人從中立性角度出發，闡述破產管理人的法律地位；第三，破產財團代表說，建立在破產財團具備法人主體資格的理論認知之上，視管理人為破產財團的代表機關，在破產債務人之外取得獨立地位，以破產財產所有權的名義管理、變價和分配破產財產。我國學界對于管理人法律地位的爭議較大，主要有五種∶第一，特殊機構說，認為管理人具有獨立的法律地位，它不是破產人或債權人的代理人，而是破產法特別規定的負責管理、變價和分配破產財產的專門機構；第二，破產企業法定代表人說，認為管理人對外代表破產企業，進行必要的活動，對內負責主持破產財產的處置和分配，其行為效力和參加訴訟的結果都屬于破產企業；第三，清算法人機關說，認為企業法人被宣告破產后，成為清算法人，以破產財產作為其具有法人資格的財產權基礎，在此基礎上進行必要的民事活動，國家通過立法以破產財產為基礎成立以清算為目的的法人，并賦予清算組為該清算法人機關的資格；第四，雙重地位說，認為破產清算組兼有清算執行組織和獨立民事主體雙重性質；第五，破產財團代表人說，認為破產管理人有獨立的人格，是破產財團的代表人。我國破產法沒有明確規定破產管理人的法律地位，只是規定了管理人的選任、權利、職責及義務等。可見，《企業破產法》對于破產管理人的制度設定傾向于特殊機構說，把管理人作為由法院指定或認可的在破產程序中具有獨立法律地位、執行破產事務的專門機構，但在管理人職責的設置上看，又具有財團代表說的特征，如規定破產管理人有權代表破產企業參加訴訟等。因此，我國《企業破產法》對管理人的設定，是國內特殊機構說和國外財團代表說的折衷說。

2 我國破產管理人監督制度的法律規定

《企業破產法》充分借鑒了大陸法系和英美法系的有益經驗，對破產管理人監督制度作了較為全面的規定，主要表現在以下幾個方面∶

2.1 規定了破產管理人的勤勉義務和忠實義務

我國《破產法》第27條規定∶“管理人應當勤勉盡責，忠實執行職務。”這對破產管理人履行職責提出了要求。其中，破產管理人的“勤勉義務”是指管理人應當善意地以一個職業更改人所砍的最利于破產財產保護的方式履行職務，這就要求破產管理人在履行職務時必須盡到高度注意義務，并為債權人的最大利益考慮；破產管理人的“忠實義務”是指破產管理人必須忠實于受益人（債務人）的最大利益，不能將自己置于與債務人利益相沖突的地位，要求破產管理人在履行職務時不得損害債權人和其他利害關系人利益，不得利用自己的身份和地位獲得個人利益。

2.2 形成了以法院為主、債權人會議和債權人委員會為輔的外部監督模式

我國形成了以法院為主、債權人會議和債權人委員會為輔的外部監督模式。我國《企業破產法》第23條規定∶“管理人依照本法規定執行職務，向人民法院報告工作，并接受債權人會議和債權人委員會的監督。管理人應當列席債權人會議，像債權人會議報告職務執行情況，并回答詢問。”這就使得人民法院成為破產管理人行使職責的最終監督者，并強化了債權人會議的監督力度。

《企業破產法》第六十九條規定∶“管理人實施下列行為，應當及時報告債權人委員會∶（一）涉及土地、房屋等不動產權益的轉讓；……未設立債權人委員會的，管理人實施前款規定的行為應當及時報告人民法院。”結合第六十八條債權人會議職權的規定，這就將破產管理人置于債權人委員會的監督之下。

《企業破產法》第二十四條第三款∶“有下列情形之一的，不得擔任管理人∶（一）因故意犯罪受過刑事處罰；（二）曾被吊銷相關專業執業證書；（三）與本案有利害關系；（四）人民法院認為不宜擔任管理人的其他情形。這就明確了不得擔任破產管理人的情形。

因此，從我國現行破產法對破產管理人的監督制度的設定來看，破產管理人的監督主體是人民法院、債權人會議和債權人委員會。這與大陸法系國家破產法的立法模式基本相同。

2.3 法律責任監督

《企業破產法》第一百三十條規定∶“管理人未依照本法規定勤勉盡責，忠實執行職務的，人民法院可以依法處以罰款；給債權人、債務人或者第三人造成損失的，依法承擔賠償責任。”這是對破產管理人行政責任與民事責任的規定。第一百三十一條規定∶“違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任”。該條規定了破產管理人的刑事責任。

3 我國破產管理人監督機制的問題和不足

新破產法在破產管理人監督機制的制度設計上相較之舊破產法有根本的立法進步，但是筆者認為，新型的破產管理人監督機制仍然存在不少問題∶

3.1 缺乏專門的監督機關，監督機制流于形式

當前，人民法院肩負著繁重的審判任務，有限的司法資源難以對破產程序的整個過程進行監督，司法實踐中，法院往往只能就有較大爭議或重大問題的破產管理事務做出決定，因此法院對破產管理人的監督只能是粗放式的。債權人會議和債權人委員會是臨時組成的，組成成員陷于能力水平等因素，而且其往往只關心自己所申報的債券利益，對破產管理人在資產變現、權益催收等具體清算工作方面關注較少。債權人委員會隨時常設機構，但其成員來源于債權人，且不能因履行監督職責而獲取報酬，故而常常會“脫崗”，常設機構形同虛設。加之要召開債權人會議受諸多條件的限制，而管理人則是專制履行職責，實際掌握破產企業的資產，在破產過程中其組織機構相對穩定，因此，債權人會議和債權委員會對破產管理人的監督并不能起到多少作用。目前，我國尚未建立專門的監督機關來對管理人進行監督。

3.2 監督措施空泛乏力，缺少可操作性

根據我國《企業破產法》的規定，管理人為對債權人利益有重大影響的行為時應當及時向債權人委員會或人民法院報告，并應當經人民法院許可。司法實踐中，“重大影響”如何加以界定，應當遵循何種標準，管理人提交報告的方式如何，債權人會議和債權人委員會如何對管理人提交的報告進行監督，其監督的法律效果又如何，現行法律均未做出明確的規定，從而導致對管理人的監督流于法律規定而缺乏現實操作性。同時，法律在賦予破產管理人權力的同時，對破產管理人相應的職責義務缺乏必要規范。對諸如破產管理人在就職前提供財產擔保等風險擔保措施，同樣疏于規定，致使管理人濫用職務之便，損害債權人、債務人合法利益的現象頻頻出現。因此，有必要對相關的監督措施作出更具體、更具有可操作性的細化規定。

3.3 破產管理人的責任承擔模糊化

對于破產管理人的責任承擔方面，我國法律規定比較模糊。首先，民事責任方面，破產法未明確“勤勉義務”和“忠實義務”的行為標準，具體責任承擔規定得非常模糊，對于歸責原則、責任承擔范圍和免責事由均未規定，致使管理人的民事責任難以被人民法院依法認定和追究；其次，行政責任追究設置簡單，僅規定了罰款這一手段，懲罰力度非常有限，不能形成對管理人強有力的震懾作用；最后，刑事責任方面，第一百三十一條規定∶“違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。”可是到底那些嚴重違法行為應當承擔刑事責任，該法沒有進行具體列舉，按照罪行法定原則，往往難以追究其刑事責任，不利于打擊管理人的嚴重違法行為。

3.4 報酬監督公權化

新《破產法》第二十八條規定∶“管理人的報酬由人民法院確定。債權人會議對管理人的報酬有異議的，有權向人民法院提出。”這種利用公權力強制指定管理人報酬的規定，缺乏一定的科學依據和合理性。管理人如果與法院同謀，那么相關利害人特別是債權人的利益就無法得到保證和救濟。由法院來確定管理人報酬多少有些不合適，因為確定管理人報酬是一種商業行為，而不是一種司法行為。

4 結語

綜上所述，對破產管理人監督體系的規范調整絕非一日之功，還有待在理論上進一步深化，在實踐上進一步探討。我們應該立足于我國的司法現實，在現有的經濟社會和司法條件下，積極革新舊有監督體制，逐步修繕監督法規，努力完善我國的破產管理人監督制度。