農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律問題研究

王 丹

（湖南汽車工程職業(yè)學(xué)院，湖南 株洲 412000）

2014年1月19日中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出：“在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。有關(guān)部門要盡快提出具體指導(dǎo)意見，并推動(dòng)修訂相關(guān)法律法規(guī)。各地要按照中央統(tǒng)一部署，規(guī)范有序推進(jìn)這項(xiàng)工作。”這些工作的推進(jìn)首先要建立在全面把握農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀上。

1 農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是促進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源合理利用的有效途徑。當(dāng)前，農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)日趨活躍，實(shí)際上已經(jīng)形成了一個(gè)隱性的土地交易市場(chǎng)。

在本次的實(shí)證調(diào)查中，農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中有這么幾種情況值得深入探討：隨著農(nóng)村大量勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村土地出現(xiàn)大面積的荒蕪，很多“有頭腦”的村干部做主將這些土地租給企業(yè)或他人蓋廠房、建倉庫；有的市民與村民簽定一份農(nóng)村土地租賃協(xié)議之后直接在該地上建立了一棟別墅；還有的村干部賣掉了自己的住宅之后還能村委會(huì)申請(qǐng)一處新的宅基地。這些流轉(zhuǎn)方式是否合法呢？這里首先牽涉到農(nóng)村建設(shè)用地的范圍問題。中國人口眾多，人均耕地面積很少，所以我們必須嚴(yán)守耕地紅線，不能改變土地原有的用途，堅(jiān)決禁止未批先建的行為。《土地管理法》第4條規(guī)定，國家實(shí)行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》明確規(guī)定，農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。2014年，湖南省政府《關(guān)于規(guī)范和改進(jìn)農(nóng)村宅基地管理的若干意見》再一次明確提出嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買宅基地。《土地管理法》第62條第1款和第4款規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。

可見，實(shí)踐中很多農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況并不符合法律的規(guī)定。

2 農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的問題分析

要使農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)范有序地流轉(zhuǎn)，必須培育起規(guī)范的農(nóng)村土地交易市場(chǎng)。現(xiàn)行法律制度雖然許可農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，但是市場(chǎng)發(fā)育不全，一方面是由于專業(yè)知識(shí)和專業(yè)人才不足、大多數(shù)市場(chǎng)主體處于不對(duì)等地位；另一方面主體不明晰，“農(nóng)民集體”不具備法律上的人格，在實(shí)踐中一般都是村民委員會(huì)擁有處理農(nóng)村集體建設(shè)用地的權(quán)力。《物權(quán)法》雖然設(shè)計(jì)了集體所有土地所有權(quán)的三種行使方式：屬于村集體所有的由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)行使；屬于村內(nèi)兩個(gè)以上集體所有的，由各集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組行使；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織行使。但是對(duì)于“農(nóng)民集體”這一范疇以及成為農(nóng)民集體成員的條件都并沒有做出明確的規(guī)定。

農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中處于弱勢(shì)地位。農(nóng)民相對(duì)掌握的市場(chǎng)信息不全，也不了解土地流轉(zhuǎn)的法律政策；而一些土地使用者鉆法律的空子，壓低農(nóng)民的土地價(jià)格，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的集體利益。另一方面地方政府管理錯(cuò)位，地方政府為了業(yè)績大搞“土地財(cái)政”，以地價(jià)作為招商引資的優(yōu)惠政策，直接對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行干預(yù)，通過征收后再出讓的方式，控制一級(jí)土地市場(chǎng)，嚴(yán)重扭曲了土地價(jià)格及土地市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，掠奪了農(nóng)民本應(yīng)享有的土地增值收益。

農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)混亂、政府監(jiān)管缺位、利益分配過程中農(nóng)民權(quán)益嚴(yán)重受損并導(dǎo)致政府信任危機(jī)這是當(dāng)前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理上的主要問題，而這些嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村建設(shè)用地的公平、有序流轉(zhuǎn)。

3 完善農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律體系的思考

必須要進(jìn)一步完善我國農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律體系，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)的用途、數(shù)量進(jìn)行控制，緩解政府和農(nóng)民的利益沖突，一些試點(diǎn)地區(qū)和城市的先行經(jīng)驗(yàn)值得我們效仿。

一是要完善土地物權(quán)的法律規(guī)定，明確集體建設(shè)用地使用權(quán)主體，明晰產(chǎn)權(quán)是土地進(jìn)入市場(chǎng)的前提條件，賦予土地各種物權(quán)與其他物權(quán)一樣具有相同的流轉(zhuǎn)權(quán)。蘇州嘗試的“土地股份合作社”是一種大膽的模式，這種模式能夠形成多元化的產(chǎn)權(quán)主體，在不改變當(dāng)前法律規(guī)定的土地所有權(quán)屬性的前提下，將農(nóng)民的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)置換成股權(quán)，農(nóng)民成了集體土地的股東，股權(quán)收益分配規(guī)則明確。這既優(yōu)化了土地資源的有效利用，又很好的保障了農(nóng)民的權(quán)益。

二是建立城鄉(xiāng)一體化的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，國有土地和集體土地應(yīng)具有一樣的流轉(zhuǎn)方式和流轉(zhuǎn)權(quán)利。成都推行的“建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易”模式在這方面有很好的經(jīng)驗(yàn)積累。成都市以“還權(quán)賦能”為核心，進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)制度改革，將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸于農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民和城市居民一樣的土地產(chǎn)權(quán)，推動(dòng)了城鄉(xiāng)土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”的制度化改革，為推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)做出了貢獻(xiàn)。

三是完善農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理規(guī)則，確立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍、條件、形式、程序以及權(quán)利保護(hù)和救濟(jì)途徑，合理安排農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，合理分配集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的土地增值收益，對(duì)政府的權(quán)力有監(jiān)管，有效減少尋租和貪腐，讓農(nóng)民具備與企業(yè)討價(jià)還價(jià)的法律地位，從而能有效緩解政府的信任危機(jī)。

四是建立健全社會(huì)服務(wù)法律體系，培育并規(guī)范中介市場(chǎng)和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。完善的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中介市場(chǎng)，可以提供豐富的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)資源和信息，提供專業(yè)的法律咨詢，保障了農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，減少了建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的成本，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)利益最大化，也分擔(dān)了政府部分管理責(zé)任，形成公民、政府、社會(huì)一體的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制。

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