關于高速鐵路安全規制管理問題的研究

劉秋成

（北京鐵路局調度所，中國 北京 100038）

1 高鐵領域內的規制管理應用

規制管理由“規制”與“管理”兩個概念組成，是政府通過對市場放任行為的管制來規范各個市場主體的交易行為，影響市場主體對于資源的配置，從而更好地調控市場。現有的研究涉及對鐵路等壟斷行業的規制，認為鐵路是集“自然壟斷性與可競爭性”、“公共性與企業性”以及“外在性”于一體的特殊行業，因此在對鐵路進行規制管理過程中需要完善鐵路行業的“準入規制”、“退出規制”、“價格規制”以及“普遍服務規制”等。但是，現有的研究對高鐵行業的規制管理關注不夠。一些成果更多地關注包括高鐵在內的整個鐵路系統自然壟斷問題，如鐵路投資、建設、運營線路以及運營票價等方面的壟斷問題，而對于鐵路尤其是高鐵在建設及運營過程中可能出現的安全問題的規制管理研究得較為稀少。實際上，高速鐵路(含動車)在建設、施工以及運營后陸續暴露出來的安全問題，昭示著我們應該加強研究，提出高鐵安全規制管理政策，促進中國高速鐵路事業更好地發展。

2 中國高鐵安全規制管理現狀

高鐵是能夠為廣大民眾提供便捷服務的公共產品，包括動車、高鐵和磁懸浮高速列車等。它是一項投資巨大、對安全與環境要求非常高的民生工程，因而成為規制管理的重要方面。對于旅客來說，乘坐交通工具始終希望在保證安全的前提下可以更加快捷、方便，縮短旅行時間，盡快抵達目的地。也就是說，安全成了高鐵運營中的重要因素，離開了安全，高鐵就失去了存在價值。為此，我們從硬件和軟件兩個維度來進行分析。從硬件方面看，高鐵在橋路軌道、機車車輛、牽引供電、遠程調度、通信信號、運輸指揮等專業技術方面體現出最新最高水平，使得高鐵運行安全有了較為充分的保障，成為最為安全的交通運輸工具之一。從軟件方面看，首先，高鐵注重前期招投標與施工方面的規制管理。中國鐵路建設招投標制度始于20世紀80年代，并逐步形成了鐵路工程質量與招投標掛鉤政策法規。2002年，鐵道部建設管理司頒布了《鐵路工程質量與招投標掛鉤暫行辦法》，要求鐵路建設項目施工和監理招標時，招標人應將建設行政主管部門公布的工程質量情況作為招標評標時的評審依據，對有關責任單位在評標時按問題性質扣分或取消3個月至1年的投標資格。其次，在施工過程中，監理人員對整個施工操作全過程進行實時監督，物資部門、試驗部門不定期對供應材料的質量進行試驗與抽查，隨時處理并報告可能發生的質量問題，把可能出現的安全問題消化在施工過程中，使工程質量始終處于受控狀態。在此基礎上建立一套完整的事后安全保障措施，形成事前防范應急預案，建立事故緊急救援制度，最大限度地降低次生安全隱患及安全事故的發生，降低業已發生安全事故的損失。

3 中國高鐵安全規制管理存在的問題

安全是規制管理理論的重要內容，也是規制管理理論的重要方面。離開了安全保證，速度再快、乘車環境再舒適也無濟于事。由于中國高鐵建設及運營歷史較短，在發展高鐵事業中也會遇到許多難以規制的問題，有的問題甚至引發交通事故。

3.1 高鐵工程建設質量存在一定的安全隱患

工程建設質量的好壞關系到高鐵運行的安全程度，它是高鐵安全運行的前提，高鐵安全首先來源于工程建設質量的過關，如果工程建設質量不過關，高鐵安全就是一句空話。有的高鐵項目在工程建設過程中存在著較為嚴重的質量問題。例如：哈大高鐵線部分路段出現了超標準凍脹變化，引發了鐵路路基變形，給高鐵路基平順性和安全性帶來嚴重隱患；有的高鐵建成通車后遭到人為破壞帶來了安全風險，例如很多高鐵立交橋底部被超高貨車擦得傷痕累累；還有的高鐵涵洞與高速公路相距很近，缺乏必要的防護。

3.2 高鐵運營安全性能理論上不足

高鐵安裝的信息系統能夠讓司機看到前方32公里范圍內的路況情況，從容應對異物入侵、地震、暴風雨、雷電等突發性事件。但是，溫州動車事故的發生表明，高鐵司機無法看清前方32公里范圍內的各類安全問題，而且也無法及時通報給調度指揮中心以及后面的車輛。又如，高鐵在運營過程中備用的應急設備也無法發揮作用。按照設計，高鐵自身應該可以提供120分鐘的電源、通風功能，以方便旅客照明和使用空調。然而，所有的高鐵故障中大多數應急電源都處于失靈狀態，有時會給高鐵運帶來很多麻煩。

3.3 高鐵安全應急管理體系不健全

3.3.1 法律法規不完善

圍繞高鐵運行安全與環境保護等方面，中國制定了《鐵路法》以及《鐵路運輸安全保護條例》。然而，這兩部法律法規實施的年份較早，當時中國尚未大規模地建設高鐵，很難準確預測高鐵的發展情況及其在運營過程中遇到的種種安全與環境問題。例如，這兩部法規不可能預測到旅客吸煙將會導致列車停車進而引發安全事故問題。

3.3.2 安全技術標準尚未全部建立

安全系統包括機車車輛診斷和實時檢測系統、周圍環境監測和診斷系統、通信系統、制動系統和機車事故救援體系等六大體系。而高鐵事故的發生說明很多安全標準尚未達到高鐵的要求。“7.23”溫州特大交通事故中車廂內行李橫飛現象的存在說明行李架在設計之初就存在安全缺陷，另外，時速普遍超過200公里的車廂座椅上沒有安全帶同樣會帶來安全隱患。

3.3.3 信息機制不充分

迄今為止，關于高鐵建設及運營過程中人們對于何種信息應該對外披露以及對外披露的范圍、程度怎樣還缺乏明確規定，缺乏明確的信息披露制度及機制，這就使得某些鐵路局(公司)可以合法地隱藏對自己不利的信息，只披露對自己有利的信息。同時，針對一些高鐵違規建設事件，群眾舉報無門或舉報后得不到及時處置。

4 中國高鐵安全規制管理的建構

為了讓安全與環境規制管理產生實際效用，必須建立完善的安全與環境規制管理體系，減少高鐵交通事故和環境污染等危機事件的發生幾率，切實保護人民群眾的生命財產安全，保護人類賴以生存的自然環境。

4.1 健全高鐵安全規制管理法規

一方面，要在《鐵路法》中明確規定建立一個獨立于鐵路建設與運營系統的高鐵安全與環境規制機構，賦予該機構明確的職責與權力，使之在高鐵安全與環境規制管理方面發揮第三方作用。另一方面，《鐵路法》中要在總結境外國家或地區高鐵的安全案例、結合近年來我國高鐵在建設與運營過程中所出現的若干安全問題基礎上增加安全規制管理方面的內容，明確高鐵建設與運營機構在安全方面的承諾與相關責任。

4.2 健全高鐵安全標準體系

將安全規制管理落實到每一個環節，在高鐵機車及車廂研發上，要有完善的系統設計流程和明確的技術設計規范，對機車、車廂、軌道、信號、接觸網、站臺乃至標志等各個環節的安全標準進行規范量化，甚至對每一顆螺絲、每一根電線接頭都要細化到具體操作員工上，以便可以進行責任追查。

4.3 建立健全高鐵安全監督體系

首先，要對高鐵設備生產、建設企業及其生產與建設項目實施定期普查和不定期抽查，明確檢查內容，細化檢查項目，規范檢查方式，更新檢查手段，努力排除高鐵各種安全隱患，建設起較為完備的安全生產與運營監督管理體系，最大限度地防止和杜絕高鐵安全事故的發生。其次，要對監管機構及監督者本身加以規制管理，在強調賦予規制者相對獨立的監督權限的時候，不能忽視對規制者本身進行規制管理，應當規范各類監督權力的運作。最后，要完善高鐵安全領域內的信息公開制度，使高鐵招投標單位、施工單位、監理單位以及高鐵運營單位等真正把安全規制管理放在首位，把人民群眾的生命安全放到首位。

總之，由于中國高鐵事業發展時間不長，在高鐵運營過程中出現了許多安全問題，這就需要我們建立科學合理的安全規章制度，為高鐵建設與運營提供安全保護政策依據，更好地規制政府機構、相關企事業單位及其工作人員的行為，使高鐵切實成為一種安全、快捷的交通運輸工具，為經濟社會的發展插上騰飛的翅膀。