對土地確權登記中權利主體的探討

趙德良 逢增波

（1.山東省地質測繪院，山東 濟南250002；2.青島市國土資源和房屋管理局黃島分局隱珠國土資源所，山東青島266400）

0 引言

農村集體土地確權登記頒證工作已在全國范圍內全面開展，此項工作在2010年中央1號文件中的第四部分明確提出，“加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作，工作經費納入財政預算。力爭用3年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織。”此項工作大部分是由具有地籍測繪資質的測繪單位和當地國土部門合作開展的。如何正確理解這項工作的意義，掌握方法，領會把握規范條文的精神，特別是涉及到的相關法律和政策問題，所以本文針對土地權利人的確定問題進行了探討，在目前進行的確權發證工作中能夠起到一定的實際意義。

1 土地總登記的特點

根據《土地登記辦法》中的定義，土地總登記，是指在一定時間內對轄區內全部土地或者特定區域內土地進行的全面登記。在我國，土地分為土地所有權和土地使用權，土地所有權分為國有土地所有權和集體土地所有權。我國實行的是土地公有制即全民所有和集體所有。對于國有土地所有權來說，是由法律來規定的，《土地管理法》第2條規定：“國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。”對于集體土地所有權來說，是每個具有具有所有權的農民集體經濟組織。土地使用權，包括國有土地使用權、集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用土地使用權。

所以土地登記的對象無非就是國有土地使用權的土地權利人、集體土地所有權的土地權利人和集體土地使用權的土地權利人。

2 集體土地所有權的權利主體

我國憲法、民法通則、土地管理法和農業法都有關于農村集體土地所有權的規定。1982年憲法第10條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。1987年施行的《民法通則》第74條將憲法中的”集體所有“具體規定為：”集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營管理。已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有。“1988年修改的《土地管理法》第8條在民法的基礎上進一步規定：”村農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農業集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有。“1993年的《中華人民共和國農業法》第11條也作了與土地管理法相同的規定。以上的法律法規均出現了“農民集體”這個詞，綜上所述，實際上我國的集體土地還存在著“三級所有”的體制，對于“三級所有”（即鄉鎮集體、村（村委）集體和村民小組集體所有制的形式）的形成，還要對我國土地的形成歷史進行解讀，1960年試行，1962年9月中共中央正式通過的《農村人民公社工作條例（修正草案）》（俗稱“農業六十條”），對人民公社體制進行了適度糾正和調整。其最核心的內容是下放基本核算單位，明確“以隊為基礎“的核算管理模式。第2條明確“人民公社的基本核算單位是生產隊。根據各地方不同的情況，人民公社的組織，可以是兩級，即公社和生產隊，也可以是三級，即公社、大隊和生產隊”。第21條規定，“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有”，“集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產隊所有比較有利的，都歸生產隊所有“，由此強化和奠定了生產隊作為土地”集體所有制“所有權人的政策基礎。這一規定也奠定了日后中國農村土地所有制的基礎。

同樣在TD/T 1001-2012地籍調查規范第32頁土地權利人的規定中這樣敘述：對于土地所有權人，根據申請書進行核實后，按照“XX村（鄉、組）農民集體”格式填寫。其實這也確定了“三級所有”的形式，也就是說農村集體土地所有權的法定主體是三個級類的”農民集體“。

對于在實際工作中，產生了“農民集體經濟組織”和“村委會”與“農民集體”的混同，對于以上的理解也產生了偏差，實際上“農民集體”不是指鄉（鎮）、村或者村以內的農村集體經濟組織、也不是指某級行政組織如鄉（鎮）政府或某級自治組織如村民委員會。即農村集體經濟組織或者村民委員會都沒有土地所有權，它們只能經營管理屬于“農民集體所有”的土地。這也與我國公有制的土地體制相符。

目前確權頒證工作中，錯誤確認農村集體土地的所有權主體，是一個不容忽視的問題。一是將屬于村內農村集體經濟組織農民集體所有的土地，確認給村內經濟組織或者村民小組所有；二是將屬于村農民集體所有的土地，確認給該村經濟組織或者村民委員會所有；三是將屬于鄉（鎮）農民集體所有的土地，確認給鄉（鎮）政府或者鄉（鎮）農村集體經濟組織所有。所有權主體確認錯誤，必然動搖經營管理權和使用權的合法性。準確確認農民集體土地所有權主體，在有條件的情況下，糾正錯誤的確權記載事項，是維護農民集體利益的必然要求。

3 土地使有權的權利主體

在中國，土地使用權的主體是廣泛的。國家機關、企事業單位、農民集體和公民個人，以及三資企業，凡具備法定條件者，依照法定程序都可以取得土地使用權，成為土地使用權的主體。

2007年頒布的《物權法》將土地使用權進行了分類，分為建設用地使用權、宅基地使用權和地役權。根據相關規定，此時的土地權利人應該填寫使用土地的個人或者集體、組織、單位等。

對于宅基地使用權，根據法律規定應該是依法屬于本集體經濟組織的成員。宅基地使用權應依法按照省人民政府所規定的標準來確認給農民集體成員。因地質災害防治，新農村建設以及移民遷建等造成的非農民集體的成員，應在符合當地規定和計劃的前提下并經本農民集體多數成員同意及相關機構批準的情況下可確權登記并發證。另外對于已擁有一處宅基地的本農民集體成員，非農民集體成員的居民因繼承而另占有宅基地的也可登記確權。還有對于沒有權屬證明的宅基地應當在第一時間查明歷史使用權情況和當前的現狀，再由村委會出具證明在一月之內無異議的經鄉鎮和縣政府審定合法的確認為宅基地使用權。

對于集體建設用地使用權，相對比較復雜，特別是在城鄉結合部，有些集體土地和國有土地相互交錯，對于集體建設用地，該如何確認其權利主體呢？筆者認為，應該是本集體內部的成員或單位，對于村內非住宅建設的集體土地，例如村委會辦公室，村衛生院，鄉鎮企業等公共設施用地應當依法進行確權登記發證，將集體土地使用權依法確權到每個權利主體。對于國家已經征用，并且進行開發的國有土地，不能確權給村內的集體組織和個人。對于違法用地沒經過依法處理而確權登記發證，例如借戶籍管理制度改革或村改居等政策空子非法將農民集體土地轉為國有建設用地的違法行為不得登記發證。

對于土地他項權利，在本次確權中比較少，本文就不在贅述。

4 土地確權的一點建議

基于對上述問題的分析，筆者認為本次開展的確權發證工作涉及面比較廣，牽扯的歷史時間比較長，所以在開展工作時需要注意一下幾點：一是根據《土地管理法》中關于集體土地所有權主體資格的規定，將普查登記的有法人資格的組織進行分門別類的歸納整理和篩選，最終確定集體土地所有權主體，使權利與主體資格對號入座。二是在開展農村集體所有權土地登記之前，應嚴格按照 《憲法》、《民法通則》中關于法人資格的要求，對農村集體組織進行普查登記，特別是對“三級所有”的體制進行調查，以防在土地登記確權過程中，一些地方突擊成立所謂的農村集體組織或按組織的條件生拉硬套造成不必要的糾紛；三是基于將村一級集體土地所有權確定為村農民集體的最基本形態是比較適宜的實際情況，對符合法人條件的村民小組，進行村民集體表決，在尊重多數人意見的基礎上，不同意在村民小組一級設立所有權的，就不在村民小組一級設立所權，這樣既有利于穩定農村土地關系，又有利于農村集體土地所有權登記確權工作的進行。隨著社會條件發生變化或確權給村民小組更為適宜的時機成熟時，再確權給村民小組。四是在地籍調查及確權過程中，切勿將村委會或村集體經濟組織誤認為集體土地所有權的權利人，而造成錯誤，結合歷史，尊重現實的開展確權發證工作。

5 結束語

綜上所述，筆者認為，首先，在法律上對土地確權主體應該本著對我國土地歷史形成的過程進行了解，并應尊重歷史性形成的各種變化，對農村集體土地的權利主體進行調查分析，正確認識集體土地所有權的主體和集體土地使用權的權利主體，充分認識農民集體、農民集體經濟組織的關系，從而實現確權發證工作的順利進行。

［1］廖長根，廖長根，唐祥云，劉麗.地籍測量學[D].武漢：武漢大學出版社，2005，6.

［2］TD/T 1001－2012地籍調查規程[S].

［3］土地登記辦法[Z].2007年11月28日國土資源部第5次部務會議審議通過，2008年2月1日執行.