民族地區(qū)服務型基層黨組織建設路徑研究

唐潤華

（西華大學 黨委組織部，四川·成都 610039）

一、民族地區(qū)服務型基層黨組織建設的發(fā)展態(tài)勢

一直以來，中國共產(chǎn)黨很重視民族地區(qū)服務型黨組織的建設，以全民參與推動民族地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展。當下的經(jīng)濟體制改革、社會體制改革和社會結構變遷都對民族地區(qū)基層黨組織建設產(chǎn)生了重要影響，因此，我們可從以下三個角度觀察其發(fā)展態(tài)勢。

（一）經(jīng)濟體制改革與民族地區(qū)服務型基層黨組織建設

自改革開放以來，我國的經(jīng)濟體制改革層層深入，民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展由傳統(tǒng)的擴散式向跨越式發(fā)展，新體制運作正常，這為民族地區(qū)服務型基層黨組織建設提供了良好的外部環(huán)境。在傳統(tǒng)高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，民族地區(qū)基層黨組織服務功能缺失，更多的是以政令的方式包攬一切事物，包含對當?shù)匾磺锌衫玫馁Y源調(diào)配。市場經(jīng)濟體制改革破除這一弊端，基層黨組織更多時候扮演服務者的角色。[1]我國民族地區(qū)大部分為廣大的農(nóng)村地區(qū)，各少數(shù)民族世代與土地相依相存，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體制改革完善了農(nóng)村土地承包的政策，于是，圍繞土地所開展的一系列工作成為民族地區(qū)基層黨組織服務的前提。在民族地區(qū)，2009年由革命老區(qū)遵義首倡為解決基層黨組織服務基層民眾，在國家經(jīng)濟體制改革的框架下探尋合理的黨組織建設模式，進而推向全國民族地區(qū)探索服務型基層黨組織建設的熱潮。總體上看，我國經(jīng)濟體制改革要求經(jīng)濟欠發(fā)達民族地區(qū)的經(jīng)濟進行現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，為了適應經(jīng)濟發(fā)展的需求，民族地區(qū)基層黨組織的服務也隨之轉(zhuǎn)型，其組織建設的目標是通過服務當?shù)孛褡迦罕姡罱K實現(xiàn)共同富裕。

（二）政治體制改革與民族地區(qū)服務型基層黨組織建設

為了適應經(jīng)濟發(fā)展需求，政治體制改革的實踐和探討從未間斷，改革與完善黨的領導方式、執(zhí)政方式作為改革落腳點，涵蓋人民民主、領導體制等多方面內(nèi)容。改革的目的是為抑制和消除權力腐敗，深化權力運行體制。改革要求的實現(xiàn)必然意味著服務型基層黨組織的構建，這對我國民族地區(qū)的基層黨組織建設提出了新的更高的要求。我國民族地區(qū)經(jīng)濟、政治、文化環(huán)境的特殊性，要求不一樣基層黨組織設置模式以適應民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢。[2]服務型黨組織建設強化了黨員與黨組織的服務意識，促進民族地區(qū)黨政組織與非政府組織之間的合作，利用我國逐年完善的法律法規(guī)作為保障，服務于民族地區(qū)居民。例如，云南作為我國少數(shù)民族種類最多的省份，在基層黨組織建設實踐方面有較多的經(jīng)驗，自2004年以來，所實施的“云嶺先鋒”工程是基層組織建設的創(chuàng)新之舉，“云嶺先鋒”工程已在全省16個地州市建立聯(lián)系點222個，在129個縣市區(qū)建立聯(lián)系點1428個。不少民族地區(qū)的黨組織將實施“云嶺先鋒”工程與當?shù)氐膶嶋H工作結合起來，建立自己獨特的制度，為多民族地區(qū)的黨組織建設提供建設模式參考。

（三）社會結構變遷與民族地區(qū)服務型基層黨組織建設

“社會結構的變遷影響著政黨的內(nèi)部生命”，［3］隨著社會結構的變化，政黨的群眾基礎的利益需求也會隨之轉(zhuǎn)向。[4]社會合理流動是衡量社會制度設置是否合理的主要指標，自改革開放以來，我國民族地區(qū)的社會流動也與全國各地一道愈發(fā)頻繁，由此導致了民族地區(qū)社會結構的變化。民族地區(qū)社會結構變化是指各民族及成員由于社會外力或自生原因?qū)е缕淙后w地位發(fā)生變化。具體體現(xiàn)為階層結構變化、城鄉(xiāng)結構變化、收入分配結構變化、人口結構和家庭結構變化、社會組織方式變化、社會規(guī)范和價值觀念的變化。面對黨的十八大所提出的2020年全面建成小康社會的目標，基層黨組織應著力解決社會結構變遷下出現(xiàn)的各種矛盾。今天的民族地區(qū)基層服務型黨組織建設考慮了社會結構變化所帶來的群眾利益調(diào)整。

二、民族地區(qū)服務型基層黨組織建設的困境

伴隨社會發(fā)展，服務型基層黨組織的建設也遇到了一系列的問題。民族地區(qū)具有邊疆、多民族、山區(qū)、貧困、多信仰的特點，國際國內(nèi)形勢的變化，對民族地區(qū)的黨建從組織活力、黨群關系、黨內(nèi)民主、隊伍建設等方面提出了新的要求。黨的十七大、十八大以來，民族地區(qū)在應對信息革命、推動基層黨組織運作方式、密切與各少數(shù)民族關系等方面做了很多的嘗試，但民族地區(qū)服務型黨組織建設的根本問題并未解決，究其根源，既有民族地區(qū)自身因素，也有黨建外部環(huán)境因素。

（一）民族地區(qū)服務型基層黨組織建設受到復雜環(huán)境情勢的影響

經(jīng)濟基礎決定上層建筑，由于自然和歷史的原因，民族地區(qū)多處在邊遠農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平、社會發(fā)展水平落后、基礎設施建設滯后、產(chǎn)業(yè)層次低下、市場改革化程度較低、市場意識較為淡薄、體制改革相對滯后等原因大大影響和制約了該地區(qū)服務型黨組織的建設。少數(shù)民族地區(qū)社會發(fā)展在國家宏觀政策的指導下總不能完全磨合，豐富的資源儲備被開發(fā)后輸出，民族地區(qū)經(jīng)濟現(xiàn)狀決定物資購買來自各行業(yè)所形成的賣方市場，地方投入與財政困難導致民族地區(qū)居民的文化素質(zhì)、受教育水平低下，經(jīng)濟環(huán)境已經(jīng)成為民族地區(qū)服務型基層黨組織建設的最大障礙。

民族地區(qū)復雜的地理環(huán)境成為基層黨組織建設的又一阻礙，在服務型黨組織服務效果未實現(xiàn)的民族地區(qū)，一些別有用心的勢力借助跨境民族、共同信仰等作為借口，煽動群體性事件以達成政治陰謀。我國長達18000千米以上的國境線大部分在邊疆民族地區(qū)，特殊地理環(huán)境之下的吉林、新疆、內(nèi)蒙古、西藏、廣西、云南等多個省區(qū)民族地區(qū)的基層黨組織建設面臨更多挑戰(zhàn)?？傊吔褡宓貐^(qū)歷史遺留問題和現(xiàn)實積累的問題相互融合，復雜的政治經(jīng)濟問題和文化社會問題相互作用，民族根源和宗教因素相互滲透，傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全相互交織，境內(nèi)因素和境外因素相互摻和，影響和制約了民族地區(qū)基層服務型黨組織建設。

（二）民族地區(qū)服務型基層黨組織建設受到黨員素質(zhì)的影響

與不斷完善黨的執(zhí)政理論相比，民族地區(qū)黨組織與黨員自身素質(zhì)提高是相對滯后的。民族地區(qū)基層黨組織內(nèi)部存在很多問題，一些思想觀念、思維方式、工作思路和制度、機制缺陷，阻礙了服務型基層黨組織建設。具體表現(xiàn)為：其一，依法行政的意識還不強，一些基層民族黨員會用政策代替法律。其二，黨員服務意識欠缺，行政管理行為不規(guī)范，民族地區(qū)的很多黨組織還停留在計劃經(jīng)濟體制上，運用市場的手段調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展的能力還比較低。其三，基層黨員素質(zhì)較低，無法滿足民族地區(qū)少數(shù)民族群眾對黨組織的要求。民族地區(qū)基層黨組織未能從本質(zhì)上解決“誰執(zhí)政？為誰執(zhí)政？如何執(zhí)政？”這三個問題，于是缺乏黨的組織活力，忽略黨內(nèi)民主建設，忽視黨群關系，缺乏人才選拔機制，黨員隊伍一般來自尊長權威或族群推薦，未能將民族本土精英納入基層黨組織，使得基層組織內(nèi)黨員素質(zhì)參差不齊。其四，少數(shù)民族地區(qū)基層黨組織在經(jīng)歷了改革開放30多年之后，依舊對經(jīng)濟發(fā)展模式認同模糊，改革開放的意識不強、力度不大，對外開放停留在渠道單一、領域窄小、層次較低的水平上。其五，民族地區(qū)基層黨組織誠信欠缺。民族地區(qū)的基層黨組織一般與基層行政組織交叉重合，基層政府的公信力與基層黨組織的公信力有相似指標。由于我國國家干部選拔政策對民族地區(qū)基層工作經(jīng)驗的考核，一些基層工作人員將民族地區(qū)作為工作的歷練兵場，心思不在民族地區(qū)基層，導致民族地區(qū)基層黨組織誠信危機?？傊?，民族地區(qū)基層黨組織的服務能力和服務體系建設與現(xiàn)實需求還有差距。

（三）民族地區(qū)基層服務型黨組織建設受到監(jiān)督機制缺乏的影響

作為民主政治建設最深刻的實踐，民族區(qū)域自治制度在我國的推行效果明顯，中國共產(chǎn)黨的群眾性決定其廣泛的擁護度，民族地區(qū)服務型黨組織的建設也離不開群眾的支持與監(jiān)督。民族地區(qū)的特殊性導致了基層黨組織在服務對象、服務環(huán)境、服務理念、服務內(nèi)容、服務水平等多方面都存在問題。其原因之一是民族地區(qū)依賴文化慣性，缺乏對基層黨組織的主動參與與監(jiān)督；其二是民族地區(qū)居民生境的封閉性與渙散性所導致信息不對稱，客觀要求對權力和服務的分散化，對基層黨組織缺乏認同，何談監(jiān)督。其三是民族地區(qū)以血緣、地緣為基礎的社會秩序，以家族意識替代公民意識，忽略個人政治身份與政治監(jiān)督權利。

三、民族地區(qū)服務型基層黨組織建設路徑創(chuàng)新

探索新的途徑以改變社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀是民族地區(qū)服務型基層黨組織建設的出發(fā)點。我國民族地區(qū)黨組織深嵌在各民族地區(qū)，民族性的前提是服務型黨組織建設的實證依據(jù)，如西南民族地區(qū)的黨建經(jīng)驗對西北民族地區(qū)或許僅僅是個借鑒，不可生搬硬套，多民族雜居地區(qū)的黨建經(jīng)驗也不完全適用于單一民族聚居區(qū)?；谀壳懊褡宓貐^(qū)的基礎服務型黨組織建設的困境，其路徑創(chuàng)新應著重組織模式、服務意識和監(jiān)督體制三個方面。

（一）建立立足本土化的民族地區(qū)服務型基層黨組織形式

民族地區(qū)基層黨組織是我黨組織形式中最貼近民族群眾的方式。首先，依據(jù)各民族生境，充分利用科技革命的成果，借助現(xiàn)代媒介與交通工具，擴大與增加黨組織的服務靈活度。將我國民族區(qū)域自治制度與民族地區(qū)服務型基層黨組織建設相結合是將政治組織與經(jīng)濟制度相結合的嘗試，有利于調(diào)動民族地區(qū)居民參與黨建的積極性。其次，依據(jù)民族地區(qū)社會關系的特殊性、復雜性、隱蔽性，建立服務型黨組織危機管理機制，提高應急處突能力，維護民族地區(qū)群眾的生命財產(chǎn)安全。最后，以實現(xiàn)共同富裕為民族地區(qū)基層黨建的終級目標，以全面建成民族地區(qū)小康社會為落腳點，依托民族區(qū)域經(jīng)濟資源、文化軟實力等服務民族地區(qū)群眾生產(chǎn)生活。在國家文化資源開發(fā)的大環(huán)境下，將傳統(tǒng)文化資源的挖掘與現(xiàn)代文化資源整合作為民族地區(qū)服務型黨組織建設的突破點。和諧理念是少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的核心價值，利用這一理念，本土化的服務型黨組織建設將黨建的傳統(tǒng)與創(chuàng)新相結合，為人民服務與特色化為少數(shù)民族地區(qū)民眾服務相結合，以開放的心態(tài)進行基層黨組織建設，以本土化的組織形式創(chuàng)建民族地區(qū)和諧家園。

（二）提升民族地區(qū)服務型基層黨組織的服務意識與能力

服務意識和能力是民族地區(qū)基層黨組織黨員對其政治身份、責任心的理想認識和自覺把握。服務意識指自覺主動做好服務工作的一種觀念和愿望，民族地區(qū)基層黨組織的服務工作需愿意服務、更懂得服務、善于服務的黨組織，這樣的組織其成員必須具有服務意識。服務意識的培養(yǎng)首先應從提高黨員素質(zhì)入手，對基層黨組織成員進行理想教育、文化教育、政治教育，以提高其服務能力；其次，優(yōu)化民族地區(qū)基層黨組織，創(chuàng)新人才培養(yǎng)與選拔機制，將那些具有本土服務能力的優(yōu)秀人員納入黨組織。據(jù)調(diào)查，民族地區(qū)基層黨員已經(jīng)有一半以上是80后、90后的年輕人，該群體具有較強的創(chuàng)新能力與學習能力，為民族地區(qū)基層黨組織注入了新的血液；第三，發(fā)揮基層黨員的主體地位，發(fā)揮黨員的服務主動性，讓黨員成為組織與群眾之間的橋梁紐帶。黨組織的服務意識與能力的提升都服務于其基礎設施建設、收入增長、以地方特色產(chǎn)品為主要內(nèi)容的農(nóng)村工業(yè)三個方面的內(nèi)容。發(fā)展問題是解決民族地區(qū)問題的核心關鍵，只要先提升基層黨組織的服務意識與能力，才能引導民族地區(qū)實現(xiàn)社會發(fā)展。

（三）構建民族地區(qū)服務型基層黨組織的保障與監(jiān)督體制

民族地區(qū)服務型黨組織建設的保障首先來自我國的社會保障制度，民族地區(qū)社會保障制度的發(fā)展水平可以體現(xiàn)基層黨組織的服務水平。以民族地區(qū)生活水平為依據(jù)，制定符合當?shù)鼐用窠?jīng)濟承受能力的保障制度，充分協(xié)調(diào)好國家、政府、黨組織在社會保障之中的角色，適時處理救濟、扶貧開發(fā)與生產(chǎn)之間的關系，不斷完善保障體制。其次，有效的監(jiān)督機制能為民族地區(qū)基層黨組織建設保駕護航，可以讓民眾參與到黨建過程中，預防權力集中。監(jiān)督體制下的黨組織更多的是服務態(tài)度，并非權力指令性的方式進行黨群聯(lián)系，大大增強了民族群眾對黨組織的信任。最后，順應時代發(fā)展的外在媒介監(jiān)督，推動民族地區(qū)服務型黨組織建設的運作方式，越來越多的意見和民聲被采納，成為黨組織先進性的一個直接體現(xiàn)。

基層黨組織監(jiān)督機制作為政治穩(wěn)定的理想模式，其內(nèi)容包含各種內(nèi)部解構與重構、自我管理、自我服務、自我監(jiān)督等具體方式，客觀要求對少數(shù)民族群眾進行公民意識教育。在人民民主建設的語境下，社會主義民主與法制、公平與正義都是基層民主的新理念?；鶎用裰髦诿褡宓貐^(qū)意義重大，各民族群眾在法律和制度保障下參與基層各項事務管理，并通過基層黨組織和各種社會組織直接行使各項權利。當前，決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權等各項權力在民族地區(qū)基層黨組織服務之中要求其相互制約，以達成服務宗旨。各項基層權力的相互監(jiān)督與制約是健全基層黨組織、基層群眾自治機制，完善民族地區(qū)基層黨組織的必要過程。

四、結語

民族地區(qū)黨建是中國共產(chǎn)黨黨建工作的重點之一，民族地區(qū)服務型黨組織建設是一種新型黨建模式，是以服務自覺為前提，政治導向為基礎，服務能力為保障的服務模式，這樣的模式集時代性與創(chuàng)新性、理論性與實踐性、普遍性與具體性為一體。[5]民族地區(qū)的特殊性要求基層黨組織以加快經(jīng)濟發(fā)展為出發(fā)點，優(yōu)化黨組織結構為方法，以民族團結為基礎來建設服務型的黨組織，以體現(xiàn)我黨全心全意為人民服務的宗旨?？傊?，民族地區(qū)基層黨組織在新時期調(diào)整意識形態(tài)以擴大社會基礎，推動黨的民主建設增強活力，重視黨員隊伍建設服務各族群眾，利用新技術手段接受多方監(jiān)督，已成為促進經(jīng)濟發(fā)展、凝聚人心、服務群眾、保障和諧的組織力量。

[1]劉先春，孫明杰.新形勢下民族地區(qū)基層黨組織建設面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)和對策研究[J].江西農(nóng)業(yè)大學學報，2011，(6).

[2]徐 欣.邊疆少數(shù)民族地區(qū)基層黨建工作創(chuàng)新研究——以云南楚雄自治州為例[D].云南大學，2013，(6).

[3]Gordon Smith etc.Developments in German Politics，Duke University Press，1992：58.

[4]王存福.社會結構變遷與政黨嬗變的向度研究[J].社會學研究，2014，(2).

[5]肖應明.馬克思主義民族觀在少數(shù)民族地區(qū)社會管理創(chuàng)新中的實踐意義[J].貴州民族研究，2013，(6).