論我國地方政府投融資平臺債務風險形成機理的癥結及化解出路*

李 森 趙子坤

（山東財經大學齊魯財經戰略研究院 山東 濟南；長沙理工大學經濟與管理學院 湖南 長沙）

我國地方政府投融資平臺的發展經歷探索實施（1992 1997 年）、發展壯大（1998 2008 年）和高速發展（2009 年以來）三個階段（周義，2012），至今仍是地方政府經濟職能賴以實現的重要手段。地方政府投融資平臺為促進地方城市基礎設施投資、加快地方政府城市化進程、滿足地方政府轄區民眾的公共需要發揮了積極作用，但同時也累積了沉重的債務負擔①根據2013 年12 月30 日審計署發布的《全國政府性債務審計結果》，2013 年6 月底地方政府負有償還責任的債務為10.9 萬億，負有擔保責任的債務為2.7 萬億，可能承擔一定救助責任的債務為4.3 萬億，分別占比為60.8%、14.9%和24.3%。雖然地方政府債務和地方政府投融資平臺債務是兩個概念，但后者占前者很高比重則是不爭事實。，成為不少地方政府債務負擔的主要組成部分。已有研究成果對我國地方政府融資平臺的債務規模、結構以及債務風險程度進行了量化評估，也從多個角度和側面探討了債務風險的形成機理，本文擬在已有成果基礎上分析我國地方政府投融資平臺債務風險形成機理的癥結，并在此基礎上探討防范和化解地方政府投融資平臺債務風險的出路。

一、地方政府收入來源及形成債務風險的可能性分析

從規范的意義上講，地方政府是代表轄區民眾管理社會公共事務的組織，其要履行的職能歸結為一點就是向社會提供公共產品和服務，滿足社會成員的公共需要，實現公共利益。通常，由于嚴格意義上的公共產品和服務難以定價，所以政府需通過稅收收入的籌集來彌補公共產品生產的成本，從而形成政府部門和私人部門之間事實上的交換關系：私人部門向政府繳稅，政府向私人部門提供公共產品和服務。稅收成為私人部門為消費公共產品和服務而向政府支付的特殊價格。無償的稅收成為政府賴以存在的基礎和前提?，F代國家幾乎無例外地都是所謂的 稅收國家②稅收國家（taxstate）是美籍奧地利思想家約瑟夫 熊彼特（Joseph Alois Schumpeter，1883 1950）在1918 年提出的一個概念，用來指依靠公眾繳納的稅收來實現職能的現代國家，區別于中世紀西歐那些依靠領地收入得以存在的封建國家。。如果政府以有償的方式比如舉借債務來支付公共產品和服務的生產成本，由于公共產品和服務自身所具有的特殊性質（不可分割性意味著難以定價；非競爭性意味著消費者會 免費搭車 ；非排他性意味著難以將拒絕付款者排除在消費范圍之外），這種有償的債務收入最終仍然要通過無償的稅收來償還。因此，從提高效率角度考慮，不如直接采取稅收形式籌資。但是，現實中幾乎所有的政府都有或輕或重的債務負擔，這本身就說明政府債務也有其存在的必然性、合理性，這具體體現在以下幾點：一是調節財政收支季節性或臨時性余缺；二是政府提供的某些基礎設施和服務可以定價收費，通過有償的債務收入作為投資的資金來源，然后再以收費來償還債務，符合利益獲取和成本分擔對稱的公平原則③受益原則為公平原則的具體實現形式之一，強調根據社會成員消費公共產品而得到的效用滿足程度來分配稅收負擔，區別于支付能力原則。；三是政府提供某些基礎設施和服務本身雖不能定價收費（這意味著最佳的籌資方式是稅收），但若以稅收籌資就意味著該基礎設施的供給成本完全由當代人承受，下代人則可以免費享用，這導致公共產品消費上的利益獲取與成本分擔的代際不公。在這樣的條件下，若以債務形式籌資，然后使債務清償的時間跨度與該基礎設施的使用年限保持吻合，就可以把償債負擔在該基礎設施整個使用年限內中合理分配，由此也可以體現利益獲取和成本分擔對稱的公平原則。顯然，上述三種理由所形成的債務負擔都不會超出政府自身的承受能力而蘊含嚴重的債務風險。但是，從理論上講，政府的債務負擔超出政府自身的承受能力而蘊含嚴重的債務風險的可能性是存在的：第一，由于種種原因，正常的稅收收入征集功能弱化，由此導致對債務收入的長期非正常的依賴；第二，政府官員的行為若得不到有效監督，其任期限制會促使其通過盲目舉借債務來實現自身利益最大化；第三，債務收入用于投資，但形成的資產處于非生產經營領域，沒有收入來源來清償債務；或形成的資產處于生產經營領域，但投資效率低下，帶來的收入不足以清償投資所對應的債務負擔。

二、我國地方政府投融資平臺債務風險形成機理的癥結

新制度經濟學認為，制度最重要。合理的制度安排能保證公平和效率原則的實現。我國地方政府投融資平臺累積嚴重的債務風險，從根本上講是制度扭曲的必然結果。這是分析我國地方政府所面臨的制度約束條件并進行邏輯推演的必然結論。

按照我國憲法、財政法等法律的有關規定，我國地方政府處于雙重委托代理鏈條之中：一方面，其需要對同級人大負責，受人大的委托管理公共事務并接受人大的監督；另一方面，其還需要對上級政府和組織負責，辦理上級政府和組織交辦的事務。在這雙重委托代理鏈條中，橫向的委托代理鏈條相對是 虛 的，而縱向的委托代理鏈條是 實 的，即地方政府名義上對人大負責，但實際上卻主要對上級政府和組織負責（蔡紅英，2007）。這是我國地方政府在政府間權力關系劃分方面所面臨的基本制度約束條件。

這種基本的制度約束使地方政府在其職能實現過程中面臨著兩大具體約束條件：一是上級政府財政的擠壓；二是自上而下的政府績效考核。首先，若假定政府有自利動機①雖然公共選擇學派早就把政府部門的從業人員，上到政治家下到一般的政府公務人員都看作是利己的經濟人，但是作為整體意義上的政府仍被看作是追求公共利益最大化的組織，這在很大程度上影響了人們對財政體制問題的判斷，直到現在，仍然有很多的研究者著力對政府間事權、財權劃分及轉移支付制度設計的方式、方法進行技術性研究，而對分稅制賴以存在的制度基礎沒有給予足夠重視。，那么在下級政府主要對上級政府和組織負責的制度條件下，政府間財政管理權限的劃分自然是有利于上級政府而不利于下級政府②1994 年的分稅制改革，在稅種劃分上把稅源集中、收入量大、征管難度小的稅種劃為中央稅和共享稅，并且在共享稅的分成中中央占大頭。1994 年以后對分稅制的調整，比如個人所得稅改為共享稅以及 營改增 改革等都對地方政府的可支配財力造成負面影響。。從我國分稅制的實踐看，自1994 年以來，政府間財政管理權限的劃分基本是呈財權上收、事權下劃的狀態，地方政府特別是地方基層財政收支相對困難③由此導致四級政府債務負擔也是不均衡的，市縣 承壓較大，市縣級政府債務占據了地方政府債務負擔81%的比例，參見華泰證券首席經濟學家俞平康文章：2015 年地方債務危機該如何化解，http://wallstreetcn.com/node/213965。。其次，在地方政府體系中，下級政府都要接受上級政府和組織的績效考核，被迫參加所謂的 晉升錦標賽④作為中國政府官員重要激勵模式的晉升錦標賽，被認為是創造中國經濟奇跡的原因之一,但晉升錦標賽自身也存在固有缺陷，參見周黎安：中國地方官員的晉升錦標賽模式研究，經濟研究2007 年第7 期。。按照經濟學的邏輯，最有信息優勢來考核一級政府績效水平的，是該政府轄區內的民眾，因為其直接消費該政府提供的公共產品和服務，該政府提供的公共產品和服務的種類是否合適、數量是否合理、供給方式是否有利于實現轄區民眾效用滿足程度最大化，轄區民眾作為消費者是最有發言權的，但是由于橫向委托代理鏈條虛化，同級人大對同級政府的監督制約作用相對較弱，所以現實中地方政府的績效水平主要受上級政府和組織的考核，但上級政府和組織并不直接消費該政府提供的公共產品和服務，由此導致政府績效評估主體與公共產品和服務消費主體脫節，進而導致上級政府和組織在評估下級政府績效水平時難以掌握充分的信息。為了降低考核成本，上級政府和組織只能選擇若干簡化的評估指標來進行量化考核。而這些考核指標都和財政支出有嚴格正相關關系，換言之，地方政府為完成這些考核指標需要加大財政支出規模。但如前所述，在政府間財力劃分上，地方政府又難以掌握足夠的收入，在這樣的約束條件下，地方政府領導人為了在晉升錦標賽中勝出，就必須通過增加非稅收入才能實現財政收入進而是財政支出規模的擴張。

在非稅收入體系中，大部分收入形式彈性很小，難以為地方政府提供足夠的收入來源。比如通貨膨脹稅收入，由于貨幣發行權掌握在中央手中，所以地方政府難以獲取這類收入；罰沒收入的主要目的是糾正違法、違規行為而不是為了籌集收入，雖然通過加大執法力度可以實現罰沒收入增加，但畢竟數量有限；企業性收費和事業性收費則主要是抵補政府提供的混合產品的生產成本，通常企業性收費標準等于成本而事業性收費低于成本，所以二者都不可能為地方政府提供可自由支配的收入；國有資產收益則一方面受國有企業盈利規模的制約，另一方面為調動國有企業積極性，一般還不宜把國有企業稅后利潤集中過多；政府規費的收取更是為了促使社會成員節約使用公共服務而收取的手續費和工本費，對政府收入規模的影響幾乎可以忽略不計?？傊胤秸谝环矫婷媾R巨大支出壓力，而另一方面稅收收入在政府間的劃分對自身又非常不利的條件下，其所能增加的收入只能是債務收入。

在2015 年1 月1 日新預算法實施之前，舊預算法規定地方政府預算必須保持平衡，不能有赤字，但這種制度規定只是堵死了地方政府通過直接發行公債來舉借債務的可能性，地方政府間接舉借債務的可能性仍然是存在。比如，成立地方政府投融資平臺就是地方政府間接舉債的一種具體實現方式。該方式在并不直接違背預算法規定的前提下，滿足了地方政府對債務收入的需求，同時也導致地方政府債務問題復雜化。一方面，地方政府投融資平臺的債務不是嚴格意義上的政府債務，但另一方面其又和地方政府有著千絲萬縷的聯系。這是因為：首先，地方政府投融資平臺本身并不是政府職能部門，只是由地方政府注資成立的國有企業，是獨立的法人實體，從這個意義上講，投融資平臺舉借的債務是企業債務而不是政府債務，因此，地方政府投融資平臺舉債并不違背預算法的規定。其次，本身并不是政府職能部門的地方政府投融資平臺事實上卻在履行著政府職能。從其投資的范圍看，主要集中于城市的基礎設施投資，其中有些屬于基礎性項目投資，形成的是嚴格意義上資產，有收回投資的可能性，有些則屬于公益性項目投資，形成的實際是公有財產，沒有任何的直接收益，不可能收回投資。這兩類投資在市場經濟條件下都應由政府承擔支出責任。第三，地方政府投融資平臺舉借的債務都或多或少由地方政府直接或間接予以擔保，在不能及時清償債務時，地方政府要承擔清償責任，從而事實上成為地方的或有債務。在2015 年1 月1 日起，新預算法實施，新預算法在一定程度上賦予了地方政府中的省級政府舉債的權力，省以下政府舉債要通過省級政府代為舉借并需報國務院審批。新預算法在賦予地方政府不完全的舉債權的同時，對地方政府投融資平臺債務并沒給出直接的明確規定，關于其債務風險的累積仍然是亟待解決的現實問題。

制度的缺陷使地方政府投融資平臺累積債務風險的趨勢不僅難以扭轉而且有加速趨勢。首先，分稅制作為處理政府間財政分配關系的制度安排，雖然在我國呈異化局面，但占主導地位的觀點認為，其仍然是規范、科學、合理的制度安排①著名財政學家、財政部科研所原所長賈康認為，把地方 基層困難、隱性負債、土地財政 問題的板子打在分稅制身上，是完全打錯了地方，并由此會實際否定94 改革的大方向。這是一個大是大非問題，不可忽視、輕看，必須說明白講清楚。參見中國財經報網2014年11 月3 日賈康文章：配套改革取向下全面審視分稅制。，這意味著中央和地方之間財力分配的格局短期內不會有大的調整；其次，政治體制改革與經濟體制改革一樣都遵循著漸進式改革思路（李森，2012），這意味著自上而下的政府績效考核會長期存在，地方政府還必須在今后相當長的時期內參與上級政府和組織推行的晉升錦標賽，即會長期面臨較大支出壓力。面對這雙重壓力，地方政府在沒有其他更好融資手段可用的前提下，只能通過投融資平臺加大債務融資規模。

另外，地方政府領導人的屆別機會主義行為會進一步加大投融資平臺債務規模擴張的速度。眾所周知，地方政府領導人都有任期限制，如果說地方政府領導通過投融資平臺舉借債務完全不考慮清償責任是不符合事實的，那么說任期限制使之對自己離職后的債務清償責任并不會給予過多考慮估計與事實也不會有太大的偏差。利己的動機使之考慮的主要是自己任期內的償債責任，由于投融資平臺舉借的債務有相當部分是長期債務，對這部分債務，現任政府領導事實上面臨負責舉借、負責投資但并不負責償債的制度約束，顯然，為實現自身利益最大化，其舉借的債務會迅速擴張。

需要指出的是，地方政府投融資平臺的債務風險近年來被地方政府巨額的土地出讓金在一定程度上所遮掩了，換言之，地方政府投融資平臺的債務風險比我們實際所觀察到的要嚴重得多。每年幾萬億的土地出讓金②據《中國國土資源年鑒》統計，2007 年土地有償使用收入突破了萬億元關口，達到12247.3 億元，2008 2013 年的對應數據分別為10414.43、17285.17、27512.75、32171.61、28517.82、41266.88。為地方政府清償投融資平臺的債務提供了有利條件或者說提供了很大的回旋余地。甚至可以說，如果地方政府每年都可以連續穩定地獲取幾萬億的土地出讓金，地方政府投融資平臺的債務風險在很大程度上是可控的，但問題的關鍵是，地方政府巨額的土地出讓金事實上難以連續穩定獲取。即便不考慮房地產市場的波動，僅僅是地方政府屆別機會主義行為的存在就難以保證其土地出讓金具有連續性和穩定性。通常，地方政府土地出讓年限長達70 年或50 年，而一屆政府任期通常只有5 年，那么從理論上講，一屆政府有權出讓的土地應是該政府理論上可以掌握支配的土地資源的5/70 即1/14 或者5/50 即1/10，但實際情況卻并非如此，很多地方政府在出讓國有土地使用權時屆別機會主義嚴重，在自己任期內事實上出讓了后屆或后幾屆政府才可以支配的土地資源，有些地方政府現在已處于無地可賣的境地。因此，可以設想，一旦地方政府不能獲取幾萬億的土地出讓金，其收支矛盾會更加尖銳，投融資平臺債務風險累積的程度會進一步加快，其超出地方政府自身的承受能力而轉化為全國性財政風險的可能性就會大幅度提高，因此，未雨綢繆，采取措施來防范和化解地方政府投融資平臺的債務風險是完全必要的。

三、化解地方政府投融資平臺債務風險的出路

首先，治標的辦法是加強對地方政府投融資平臺債務管理。這也是已有成果所普遍強調的辦法?；疽鬄椋阂皇羌訌妼Φ胤秸度谫Y平臺債務規模信息資料的搜集整理，摸清家底，控制增量，消化存量。二是理順政府與市場的關系，投融資平臺作為企業，其有償籌集的資金只能用于具有一定經營性的投資，嚴格說就是市場部分失效領域的基礎性項目投資，至于市場完全失效領域的公益性項目投資則應強調由政府通過稅收收入籌集來解決資金來源問題；三是對于存量債務中確是由于履行政府職能、從事公益性項目投資而形成的部分，應通過多渠道籌資建立償債基金予以化解；四是對存量債務中用于基礎性項目投資的，應通過加強項目管理，利用項目收入逐步清償債務；五是對于存量債務中用于競爭性項目投資的，屬于典型的政府 越位，原則上應從市場有效作用領域退出，通過出售相關資產清償債務。

其次，治本的辦法是強化橫向委托代理鏈條，加強同級人大對同級政府的監督制約力度，實現真正意義上的分級財政。西方國家的公債分為中央債和地方債，其地方政府是有相對獨立經濟利益和相對獨立決策權的經濟主體，實行一級政府、一級財政、一級預算、一級財權、一級事權、一級資產管理權、一級舉債權的分級財政管理制度。其地方政府并未出現胡亂舉債的局面，當然個別地方政府陷入債務危機甚至破產的例子是有的，但整體看，其地方政府債務規模及債務風險是可控的，究其原因，頗為復雜，但最根本的原因是，其地方政府受到同級權力機關即民眾選舉的代表所組成的議會的嚴格監督。在這樣的制度約束下，地方政府的舉債行為必須是為了實現轄區民眾公共利益最大化，一旦舉債行為偏離了這一基本目標，民眾及權力機關對政府的監督會及時有效的予以制止。這樣的制度安排對于防范和化解我國地方政府投融資平臺的債務風險是有啟示和借鑒意義的。

1.周義，地方政府投融資平臺債務風險的思考.鄭州航空工業管理學院學報，2012(5).

2.蔡紅英，地方財政分權的若干理論問題.財貿經濟，2007(8).

3.李森，論解決我國財政體制問題的根本出路.現代經濟探討，2012(1).