用好預算“良法” 實現財政“善治”——新《預算法》解讀

陳 芳

（臨夏州財政干部培訓中心 甘肅·臨夏 730010）

一、預算編制體現科學性

（一）建立健全四本賬本

第5 條規定四本預算的組合，并在第5—11 條界定了“四本預算”的內涵和外延。第一，充分界定四本預算的定位與分工。四本預算的存在是為了讓不同性質的資金有不同的運行管理模式，不是要肢解預算，報送政府和人大的預算從傳統的一本公共預算增加到四本預算全部報送。第二，加強四本預算之間的統籌協調。并在第五條中予以明確。國務院下發的《關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》中明確，首先應加大政府性基金與一般公共預算的統籌，對政府性基金預算結轉資金規模超過該項基金當年收入30%的部分，補充預算穩定調節基金統籌使用。其次要加大國有資本經營預算與一本公共預算的統籌力度，并逐年提高調入比例，更多用于保障和改善民生。

（二）將政府的收入和支出全部納入預算

將政府的收入和支出全部納入預算，并刪除了預算外資金的相關內容，突出預算編制的完整性。第12 條、第37 條要求在預算編制上嚴格落實中央八項規定精神和國務院“約法三章”要求，大力壓減“三公經費”等一般性支出。

（三）盤活財政存量資金

在當前經濟形勢下，政府實施積極的財政政策以保持經濟平穩發展，主要通過增加支出發揮作用。存在大量的財政存量資金，必然影響積極財政政策的實施效果。第42 條規定對一般公共預算的結轉資金，區別不同情況，采取調入預算穩定調節基金、下級政府交回上級政府、由同級政府收回統籌使用等方式加以盤活；對政府性基金結轉規模較大的，調入一般公共預算統籌使用。并進一步落實預算編制與預算執行、結轉結余資金管理相結合的措施，提高年初預算完整性。

（四）細化預算編制內容

目前預算編制內容過粗，上報人大批準的預算過于籠統，而預算公開需以預算編制的細化為前提條件，否則難以監督落實。對報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案第46 條要求應當細化。一般公共預算支出應當編列到項，其中基本支出應當編列到款。本級政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算支出應當編列到項。

二、預決算審批程序體現嚴肅性

預決算批復是部門預算的重要組成部分，向各部門批復不及時或不批復或未如數批復，就失去了財政預決算的意義。第52 條、第80 條明確預決算的批復程序、批復主體和批復時間。

三、預算執行體現規范性

預算一經人大審查批準，即具有法律效力，新預算法明確了預算執行主體責任，突出了預算執行的嚴肅性、規范性。

（一）硬化預算對政府支出的約束

第一，支出必須以預算為依據。預算執行方面存在著支出無預算、超預算安排，追加支出隨意性較大，第57條、第13 條規定支出必須按照預算執行，不得虛假列支，未列入預算的不得支出，使支出預算變得更加硬化、剛性。第二，限制各級政府下達收入征收指標。原預算法規定預算收入征收部門必須完成年度內的上繳任務，于是從客觀上帶來預算執行中收“過頭費”等問題。新預算法第55 條明確不允許強制下達收入指標，應收盡收，減弱了人為調控可能性。第三，約束限制超收收入的使用。原預算法明確年度中的超收收入允許本級政府自助安排，事后只需上報本級人大，沖擊了預算的剛性執行。新預算法第66 條明確超收收入的用途只能有兩個，一是沖減赤字，二是補充預算穩定調節基金，用預算穩定調節基金作為年度豐盈的工具，從法律層面割斷了上超收收入在年度突擊花錢的可能性。

（二）規范預備費的審批

為了保證年度預算收支中一些不可預見的支出有資金來源，必須設置預備費，但由于審批程序不合規，影響了預算的嚴肅性。第64 條規定預備費的動用方案，由本級政府財政部門提出，報本級政府決定，進一步限制政府部門隨意使用預備費的權利。

四、地方舉債體現合法性

新《預算法》第35 條和第94 條對地方政府債務管理機制的內容進行了修改。

（一）明確地方舉債的合法化和舉債主體

經國務院批準的省、自治區、直轄市可以通過發行地方政府債券的方式籌措，舉債主體只能是省級政府。

（二）健全舉債約束機制

一是對用債方向進行嚴格限制。只能是用于公益性資本支出，不得用于經常性支出。第二，對舉債方式進行規范。第35 條明確地方各級政府確需舉借債務，只能通過省級政府代發地方政府債券的方式舉借，并且實行規模控制，限額管理。

（三）控制地方政府舉債風險

將清理甄別后經國務院批準的存量債務，通過項目收入、分類納入預算等方式逐步償還。同時，合理設置過渡期，對在建項目確實沒有資金來源的，應通過PPP模式和地方政府債券“借新還舊”等規范渠道方式解決后續融資。

五、預算公開體現透明性

（一）擴大公開范圍

第14 條規定除了國家規定的國家秘密事項外，不得濫用，應當公開的全部予以公開。還要披露有關規章政策、預算分配辦法、預算管理情況等信息。

（二）明確重點事項的說明

第14 條明確對一些重要事項要進行強調說明，第89條要求審計部門對預算執行和其他財政收支的審計工作報告等內容應當向社會公開。

（三）細化預算公開內容

本級政府的一般公共預算基本支出逐步公開到款級科目，對專項轉移支付預決算公開到具體項目，“三公”經費決算公開應細化說明因公出國（境）組團數及人數、政府采購項目信息、地方政府債券發行信息等，力爭公開做到“橫向到邊，縱向到底”。

（四）落實預算公開時限、主體、方式

對要求公開的內容和重點事項在批準后二十日內向社會公開由本級政府財政部門；本級政府財政部門批復的部門預決算，應當在批復后二十日內由各部門向社會公開，只能在政府或部門門戶網站進行公開。

（五）完善預算公開考核

第92 條規定建立健全定期考核機制，對沒有及時主動公開、故意隱瞞信息、公開虛假信息的，追究有關人員的行政責任，強化對預算公開的監督檢查和問責。

六、法律責任凸顯法制剛性

新法第92、93、94、95 條將法律責任進行完善新增，具體追責的情形從3 條3 款增加到5 條25 款，違法違紀細化為17 種情形，并針對這些行為詳細規定了法律責任，包括行政責任，構成犯罪的還要依法追究刑事責任。這些規定強調責任到人，使追究條款更加嚴謹，可以有力威懾預算管理中的違法行為，強化預算法的執行效果。

七、結語

“徒法不足以自行”，作為法律使用者，應準確把握新預算法對重大問題的理解，將各項規定落到實處，積極推進依法理財。

[1]姚彤.新《預算法》解讀[M].南京.東南大學出版社，2015.

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[4]夏先德.全面貫徹落實新預算法應把握十大重點[J].中國財政，2015，（681）.