論“五四憲法”制定程序的民主性

李 曉

（中共中央黨校，北京 100091）

五四憲法是新中國成立以后的第一部憲法，因其在1954年頒布，故稱其為“五四憲法”。[1]五四憲法是中國歷史上人民當家作主第一次自主制定的憲法，是全體人民共同意志的凝結。由于在五四憲法的制憲過程中保障了人民群眾的廣泛參與，集中體現了社會主義原則與人民民主原則，所以說在五四憲法的制定程序方面體現著民主性。它是中國民主立法的開端，確立了人民當家作主的憲法地位。由于在制憲過程中保障了人民群眾的廣泛參與，從而使得憲法擁有了廣泛的社會基礎。五四憲法是中國人民獨立行使制憲權的產物，它為立基于憲法之上的新中國的建構奠定了民主性的規范基礎。

一、五四憲法的制定充分體現了社會主義民主的優越性

中國封建社會有著幾千年的歷史，為了尋求民主，自1919年“五四運動”開始，許多仁人志士便開始了艱辛的民主探索，許多先烈為此現出了寶貴的生命。新中國成立后，1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次全體會議全票通過了《中華人民共和國憲法》，即“五四憲法”，它標志著新中國第一部“人民的憲法”由此誕生。這部憲法是中國民主立憲的開端，以此為開端，開創了社會主義憲法的新篇章，對后來的憲法及制定都產生了深遠的影響。五四憲法的制定，真正了體現民主性。幾十年后過去了，我們總結在它的制定過程中的經驗教訓，對于完善憲法實施與監督機制能夠起到一定的參考作用。

（一）人民當家作主的民主性

“五四憲法”是建立在《共同綱領》的基礎上正式頒布的第一部社會主義憲法，總結了新中國成立后的實踐經驗，吸收了不同法系的優秀法治文明成果，相較于后來的歷次憲法修改，“五四憲法”的制定過程，最大的特征就是“民主性”，它的民主性主要是通過廣泛征集民意，讓最廣大群眾參與了憲法草案的討論，是全民討論后的智慧結晶。

什么是“民主”？民主就是人民自己當家作主。馬克思主義的民主觀認為：民主屬于上層建筑，是建立在一定的經濟基礎上的；“爭得民主”是無產階級解放的首要條件；社會主義民主的本質是人民當家作主；社會主義民主是比資本主義民主更高類型的民主。在新中國成立之初，在中國共產黨的領導下廣大民眾改變過去被奴役被剝削的狀態，人民群眾建設新中國的積極性被充分地調動起來。黃炎培與毛主席在延安關于“歷史周期律”的談話，也充分說明新中國的第一代領導人找到的跳出“‘其興也勃焉，其亡也忽焉’的周期律”就是“民主”，就民主問題，毛澤東認為“只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負責，才不會人亡政息。”。[2]人民群眾的渴求，中國共產黨及其領導人的沉思探索。都反映在對民主的迫切追求上，反應在“五四憲法”制定中就是要充分體現并保障民主的實現。

（二）程序制定的民主性

從“五四憲法”的制定過程我們就可以看出，新中國第一部憲法把“民主性”擺在了非常重要的位置。1952年11月中央決定著手準備召開全國人大制定憲法。1953年成立了以毛澤東為主席的憲法起草委員會，1953年下半年，在劉少奇主持下，開始了全國范圍的人口普查、選民登記和基層選舉。1954年1月31日完成了憲法草案初稿，同年3月23日，黨中央向憲法起草委員會第一次會議提交了《中華人民共和國憲法草案（初稿）》。1954年5月1日由憲法起草委員會將憲法草案公布，直至同年6月11日，憲法起草委員會舉行了七次正式會議討論，全國政協及其他機關組織了8000余人參加討論，提出意見達到近6000條。再到9月之前，此間交由全國人民討論長達三個月之久，先后有1.5億人（當時全國總人口是4億人）參加討論，提出的意見多達138萬條。據統計，在這三個月里，全國各地普遍成立憲法草案討論委員會，宣傳員和報告員組織各種宣傳與討論，很多地區參加討論人數達到當地成年人的70%以上，部分城市高達90%以上。

（三）參與主體的民主性

從參與主體來看，在“五四憲法”的制定中匯集了不同社會階層（包括政治精英、知識分子、普通農民、工人等）的意見，是多元主體集體智慧的結晶。從知識背景來看主體組成，既有來自本土的深受中華法系傳統法文化影響的資深學者，也有來自英美法系和來自大陸法系學成歸來的精英專家、學者。正是這種多元性，才使得“五四憲法”充分體現了民主性。根據“五四憲法”的制定程序以及民眾參與程度，我們可以說“五四憲法”的制憲過程是全民參與、全民討論的過程，也是新中國成立后第一次大規模的有序的踐行民主的一次成功嘗試，充分體現了社會主義民主的優越性。

二、五四憲法及其制定程序的意義

通過“五四憲法”的制定及其內容，我們可以回答何為憲法。憲法在社會主義國家：（1）以人民當家作主為原則；（2）人民權利的保障書，充分而廣泛的保障公民各項權利與自由；（3）國家根本大法，規定國家與公民關系等重大事項；（4）政治法，體現并維護國家政治合法性，是政治的法律化。

“五四憲法”的制定主體是全體人民，它是全民參與討論制定的，這是中國歷史幾千年具有開創性的第一次，具有開創性的意義。從制憲權角度來看，在社會主義的新中國，“五四憲法”以其制定的實踐過程充分證明了制憲權屬于人民，任何違背民意的條款都不會被寫入憲法。“五四憲法”是名副其實的人民憲法，它充分體現了人民意志，規定公民享有廣泛的自由和真實的權利，對人民的權利給予了充分地肯定與保障。比如1954年憲法的第八十五條規定：“中華人民共和國公民在法律上一律平等。”[3]1954年憲法的第九十條規定：“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由。”[4]“五四憲法”為了保障人民權利，也對國家公權力做了規定。在公權力方面，“五四憲法”明確的規定了權力歸屬以及權力行使方式，即：中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民是國家的主人。對于權力的行使方式，基于國情考慮，“五四憲法”創造性的規定了人民代表大會制度、人民民主專政制度等。這些制度設計既能夠保障人民意志的表達，又能夠高效實現對國家的治理，充分展現社會主義民主與集中的統一。

從五四憲法的制定程序中，我們可以看到這對新中國憲法發展產生了四個方面積極影響。首先，人民群眾對憲法草案所表現出來的政治熱情是空前的，憲法貼近了人民群眾的生活；其次，人民群眾廣泛討論憲法草案，一方面擴大了憲法存在的社會基礎，另一方面也為憲法的實施與遵守營造了良好的社會環境；再次，通過新中國第一部憲法草案的討論，在憲政體制建立初期，人民群眾開始關注憲法在國家生活中發揮的重要作用，并對新建立的政權體制產生社會共識；第四，全民討論，提高了全國人民社會主義覺悟和愛國主義情懷，推動了社會各項事業的發展。

作為新中國的第一部憲法，五四憲法在內容、程序與技術上有了較為完美的民主制度與精神。在制憲過程中充分考慮到了中國的實際情況，結構是謹嚴而明確的；內容是完整而充實的；措詞是簡易而明確的。毛澤東指出：“搞憲法是搞科學。我們除了科學以外，什么都不要相信，就是說，不要迷信。”[5]

五四憲法是中國歷史上人民第一次自主制定憲法，也是新中國第一部憲法，確立了人民當家作主的憲法地位，集中體現了社會主義原則與人民民主原則。從歷史的角度看，這是一部承前啟后、具有基石意義的憲法。它開啟了中國社會主義憲法的嶄新歷史，在根本上鞏固了人民民主的社會主義政權的合法性，確認了國家的各項基本制度，宣告了人民權利受到憲法保障的事實，其精神延續至今。

三、五四憲法及其制定程序的歷史教訓及經驗總結

“五四憲法”沒有起到應起的作用，這其中原因是多方面的，主要有：（1）家國一體、家國重構的歷史文化傳統對國民的影響使得憲法主導下的法治文化觀念難以形成，個體的民眾也就無意識、無能力去對抗非理性的人治政治主導下的國家行為，全民或者無意識或者無奈的共同虛置了“五四憲法”。（2）黨的領導全面覆蓋國家和社會，黨在革命年代給人民帶來的利益以及黨對“五四憲法”制定的領導使民眾充分信任黨代表的是全體人民利益，使人民對黨形成了信任利益的依賴，然而黨在革命時期依靠政策和決定、命令來領導的執政習慣在有了憲法以后卻沒有得到及時的轉變，使得民眾依舊隨著黨對“五四憲法”的虛置而虛置，隨著黨對“五四憲法”的背離而背離。簡言之就是沒有妥善處理好黨的領導與憲法的關系。（3）“五四憲法”文本自身存在的規定模糊、定性與現實的脫離等局限性也在一定程度上影響了這部憲法的實效性。

從五四憲法的制定及其內容可以看到，它是以民主為核心，以東、西方成功法治為輔助。以新中國基本國情為基礎的，具有開創性的新憲法，滿足了人民群眾對民主的渴求。五四憲法由于當時受中國政治環境的影響，實施時間很短暫，但其歷史光輝對后來的“七五憲法”、“七八憲法”的制定都產生了不可估量的重大影響，其經驗教訓也很值得我們借鑒。[6]

1.憲法是國之大法，不容褻瀆

憲法作為國家的法律之綱，是根本大法，一旦動搖，后果是十分嚴重的。自上50年代后期開始，在政治上的“左傾”錯誤指導下，民主被異化，階級斗爭被擴大化、普遍化，黨內民主、人民民主、法治都遭到重創。從國家公權力的實際運行來看，“五四憲法”的文本并沒有在政治實踐中有效實施，憲法被虛置。十年動亂，憲法僅僅徒有虛名，卻無實際影響或者說約束任何人，黨和國家損失是十分慘重的。

2.憲法的制定、實施要考慮從理論到實踐的過程

一部憲法無論其措辭多么完美，邏輯多么嚴謹，結構多么完整，若不能從理論走向實踐，不能用高深的理論去指導社會現實的生活，那么這部憲法就會束之高閣而起不到應起的作用。“五四憲法”是我國民主立法的開端，它開啟了全民參與制憲的先河，從制憲程序到憲法內容都充分體現了社會主義憲法的人民性、民主性。五四憲法作為新中國的第一部憲法，確實從設想到制定都是比較完善的，但關鍵問題是這部憲法從沒有真正實施過，沒有起到它應起的作用。憲法是國家根本大法，不應該無所作為；不應該僅僅被制定而后被虛置；不應該僅僅停留于文本，而是應該從理論走向實踐，應該存活于整個國家與人民之中并不斷在實施中得到新生。在全面推進依法治國的進程中，我們應該吸取這樣的經驗教訓，深入思考，讓憲法真正的有所作為。

具體而言：（1）依法治國就是要依憲治國，依法執政就是要依憲執政。要真正讓憲法在國家治理中充分發揮其作用，讓憲法成為國家治理與政黨執政的首要遵循的法則。（2）基于憲法是根本法、是公法、是其他行政法的母法的屬性，要確保憲法在整個法治體系中應有的地位，其他任何法律都不得與憲法相沖突，任何違背憲法的無效法律法規都應當及時進行必要的清理，憲法對其他法律法規有指導和監督之效，它是其他法律法規制定的坐標和參照系。以此，確保法治體系能夠以憲法為制高點，維護法治體系內部的統一和諧。（3）法律的生命在于實施，憲法的生命在于運行。沒有實施機制的憲法和沒有真正運行的憲法都是沒有生命的憲法。生命在于運動，憲法重在實施。我們必須讓憲法得到確實的實施，讓文本的憲法成為一部“活法”，成為“行動中的法”，唯有如此，憲法的生命才不至于終結，憲法才會充滿生命力、充滿希望。只有實施良好憲法的國家才會有真正的民主、才會充滿希望。

[1]武雁萍.新中國第一部憲法出臺內幕[J].黨史博采（理論），2010，（6）.

[2]黃炎培.延安歸來[M].沈陽:東北書店，1946.

[3][4]薛劍符.社會主義民主政治視野下的五四憲法研究[D].東北師范大學，2011.

[5]王德祥.略論我國一九五四年憲法的科學性[J].學習與思考，1982，（2）.

[6]王 旭.“五四憲法”的中國道路及其歷史影響[EB/OL].中國改革論壇，2014-12-04.