國家自主性與推進國家治理現代化的契合性探微

姚 振

（曲阜師范大學政治與公共管理學院，山東 日照 276826）

改革開放三十多年來，我國取得了一系列顯著的成績，但也出現了許多問題，這些問題若不及時解決，不利于我國的現代化建設，“中國夢”也將僅僅停留在夢的階段。問題倒逼改革，中央在十八屆三中全會上提出“推進國家治理體系和治理能力的現代化”，確定了未來社會主義建設的整體目標和宏偉藍圖。治理體系的完善和治理能力的提高在一定程度上取決于國家自主性的強弱。國家自主性的強弱反映了國家與社會關系的不同狀態，將國家自主性保持在合理的范圍內是推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵。

一、概念厘清：國家治理現代化的解讀

十八屆三中全會將推進國家治理現代化納入全面深化改革的總目標，不僅是建設中國特色社會主義現代化國家的必然要求，也體現了我黨關于中國特色社會主義制度的理論發展和創新。我國是人民民主專政的社會主義國家，我國所要實現的國家治理現代化是從屬于社會主義的，“是根植于中國大地、反映中國人民意愿、適應中國和時代發展進步要求的科學社會主義，是全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化、實現中華民族偉大復興的必由之路。”[1]我們必須堅定不移地走中國特色社會主義現代化道路，具有堅定地道路自信。

中國國家治理的現代化是繼工業、農業、國防和科學技術四個現代化之后的第五個現代化，它的提出體現了我黨關于現代化問題的認識更進一步。現代化是一個歷史過程。在這一歷史過程中，人們感受最大的是器物層面的現代化，我黨最開始提出的“四個現代化”實質上是器物的現代化，是生產力和物質基礎層面上的現代化；國家治理的現代化是在上層建筑管理層面上的探索。在推進國家治理現代化進程中，一定要高度重視其內在的核心價值理念，將社會主義核心價值觀貫穿于“現代化”的全過程中，使中國特色社會主義現代化進程在物質技術基礎和上層建筑層面上齊頭并進。國家治理現代化的實質就是國家治理體系現代化和治理能力的現代化。

“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。”[2]中國共產黨旗幟鮮明的指出中國國家治理體系是由各種制度相互協調、有機結合的統一整體。現代社會處于高度分工和利益分化的狀態，人們的需要和訴求多種多樣，各個利益主體為了追求自身利益的最大化，在治理過程中紛紛支持或采取有利于己方的措施，從而導致國家治理的“碎片化”，阻礙國家現代化的進程。中國國家治理體系在強調黨和政府在多元共治中的核心和主導地位之外，還重視市場與社會在國家治理中的協調作用。它既吸收了西方治理理論的靈活性、包容性和公眾的參與性，又克服了由于治理主體的多元化而導致治理活動的碎片化，使得治理實踐得以有效、持續、健康地發展，這點是與西方治理理論的根本區別。

“國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”[3]“政府綜合治理能力不是政府多項能力簡單相加的結果，而是所有能力構成一個有機整體的產物”。[4]隨著改革開放的深入和經濟全球化的發展，國家治理面臨各種各樣的挑戰和復雜多樣的問題。這些挑戰的應對和問題的解決需要在國家治理的過程中通過科學決策和高效執行來實現，在最大限度地實現社會經濟效益的基礎上，促進社會的穩定和發展。國家治理能力的現代化意味著要將中國特色社會主義制度優勢轉化為治理國家的效能。國家治理能力現代化的重點是處理好政府、市場與社會的關系，讓各種治理主體在多元治理中迸發出生機與活力，充分調動各治理主體的積極性，推動中國特色社會主義事業的發展。

國家治理體系現代化和治理能力現代化的關系是結構與功能的關系。國家治理體系解決的是國家治理的制度性框架問題，它構成了國家治理的“骨骼”；國家治理能力則是為了解決將國家治理體系的獨特功能轉化為治理國家的效能問題，它構成國家治理的“血肉”。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，國家治理體系的完善與國家的治理能力提高，是一個事物的兩個方面。只有推進國家治理體系的現代化，才能實現國家治理能力的現代化；反之，國家治理能力的提高有助于國家治理體系的完善。在實現國家治理體系和治理能力的現代化進程中最為關鍵的一環是保持政府的權威。現代社會中一個有權威的政府是一個具有公信力的政府，是一個清正廉明的政府，因此必須全面推進依法治國，建設社會主義法治中國。加強法治建設的同時讓人民監督政府，防止權力的腐敗，讓權力在陽光下運行，始終堅持政府的人民性，政府才能真正為人民服務，才能最終實現國家治理體系和治理能力的現代化。

二、理論詮釋：國家自主性的相關思想

我們國家的自主性是指國家作為社會公共利益的代表，獨立于社會各利益集團之外，代表最廣大人民群眾的利益和喜好，可以為實現社會公共利益而排除外界干擾自主行事。國家具有了自主性，才可以作為協調并緩和社會各種關系矛盾的力量出現。

馬克思主義的國家學說認為：國家是階級統治的工具，它自然代表統治階級的利益，為統治階級服務。所謂西方發達國家，是資本家階級統治的國家，代表著資本家階級的利益，但是作為行使公權形式的國家，不代表某個特定利益集團的利益；但是作為國家的統治者，則不是某個資本利益集團首領直接出任，就是一個或幾個資本集團的代表。人民民主專政的社會主義中國，無疑代表工人階級和廣大人民群眾的利益。作為公權國家的政府，是“人民政府”，它不能是某個利益集團的代表。但是社會主義初級階段的中國特色社會主義，大力發展私有資本經濟，形成眾多的利益集團，作為國家自主性，首先是指國家要排除各利益集團的控制和干擾，其次是指國家在外交事務中要獨立自主，不受國外資本壟斷利益集團的左右和干擾。

國家自主性應包括兩部分，一部分是對公共利益的追求和維護，另一部分是實現公共利益的能力即國家能力。兩者緊密相關。對公共利益的主張為國家能力提供價值指導，國家能力則保障公共利益的實現。國家自主性正是在二者交融中得以實現和發展。國家能力在國家自主性中居于基礎性地位，公共利益是否能夠實現，關鍵在于國家能力的強弱。由于政府可分為中央政府和地方政府兩個層級，因此這些能力相應的分為中央和地方兩個層次，這些能力的高低取決于中央與地方的關系變化。我國的國家政權本質上屬于中央集權，隨著經濟全球化的發展，中央向地方分權是當今世界公共行政改革的共同價值取向，但政體的中央集權性不會發生變化，地方政府只能在維護中央統一權威的基礎上進行自主創新，保持相對自主性。盡管中央政府與地方政府實行分稅制，財權上收，事權下放，但地方政府所得稅收卻難以支持其提供公共服務的日常開支，只能尋找體制外的資源。地方債和土地財政的出現就是地方政府尋找體制外資源的一種方式，這些方式在提高地方政府收入的同時，也帶來了嚴重的政府信任危機，地方政府的合法性岌岌可危。以法律制度的形式合理劃分中央和地方的權限職責迫在眉睫。中央政府從宏觀公共利益出發進行頂層設計，制定路線、方針、政策。地方政府在兼顧本地實際的前提下，執行中央的制度設計，為人民謀福利。國家也就獲得了人民的認可，國家自主性也就通過國家的權力組織的合理運作得到了加強。

三、路徑選擇：國家自主性下我國國家治理現代化的進路

（一）把權力關進制度的籠子里，使專斷性權力得以抑制

所謂權力，應當是一種驅使別人實施某種行為或者不得實施某種行為的強制力。權力天然就有被濫用的屬性，“權力有一種本質會強化當權者驕傲自大，貪圖名利的思想，使其墮落。”[7]權力一旦被濫用就成為專斷性的權力，歷史經驗證明專斷性的權力會導致社會貧富分化，激化社會矛盾，不利于國家的穩定及發展，因此必須對專斷性的權力進行制約：把權力關進制度的籠子里。

“把權力關進制度的籠子里”在當前中國實質上就是實行依法治國，讓權力在法治的軌道上運行，依法行使權力，依法保護權利，依法限制權力。國家治理體系與治理能力現代化目標的最終實現也迫使政府實行依法治國。依法治國的前提是科學立法。改革開放三十年來，雖然我國建立了較為完備的法律體系，但多半法律是由行政主管部門先行起草，經國務院法制辦審查，然后由國務院上報全國人大審定成為法律。而行政法規層面，部門立法的比例更高。這些法律在起草開始就帶有明顯的部門利益，在立法過程中缺乏民主，漠視公民的合法利益，嚴重侵犯了法律的公正性。因此，應該改變立法由行政部門起草的局面，將立法權還給全國人大。法律的制定最終是需要人們遵守，因此在制定的過程中就應該堅持公開、公正的原則，加強群眾的參與度，在立法的過程中進行普法，以便群眾更好的接受遵守法律。

加強社會主義法制建設的同時，必須完善法律法規的監督制約機制。鄧小平曾指出:“制度好可以使壞人無法橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[8]司法在一定意義上是抵制政府強權，維護社會公平正義的一道屏障。司法機關依法獨立行使其職權，避免行政權力干預司法顯得尤為重要。

（二）發展嵌入性自主以增強基礎性權力，從而更好實現國家的有效治理

國家自主性理論給國家能力現代化建設提供的直接有益的啟示，這個啟示可以簡單概括為“一抑一揚”。“一抑”就是上述的抑制專斷性權力，“一揚”就是大力強化基礎性權力建設。通過強化基礎性權力，提高國家治理能力，這是國家自主性理論為我們進行國家治理現代化建設提供的另一個努力的方向。為了實現國家治理體系和治理能力現代化，必須加強國家的基礎性權力。單純的依靠國家自主性或者市場的力量都不能增強國家的基礎性權力，只有增強國家在保持自主性的同時，加強同市場的適當聯系，發展“嵌入性自主”才能有效的推動國家治理體系和治理能力的現代化。

國家基礎性權力，即“國家事實上滲透社會，在其統治的領域內有效貫徹其政治決策的能力。”[9]當前我國“基礎性權力”不足，存在著國家在基層社會滲透能力不足、貫徹其政治決策能力低下的現實問題。當下國家基礎性權力的增強需要讓政治行動主體各方形成一種新的有序競爭的合作博弈方式。在現代化進程中向基層政權提出要求的同時不斷地改造著基層政權。一個結構完善、行政高效同時又能隨機應變的基層組織體系，為我們應對各種事務提供保障。只有這樣的基層政權才能有效地完成國家交付的具體任務，才能在國家現代化進程中，保持社會的安定有序，減輕現代化進程中帶來的社會震蕩。

國家增強基礎性權力的同時發展“嵌入性自主”，加強公共部門與私人部門之間的交流合作，形成國家與社會的良性互動與溝通，為社會提供更好的公共服務，滿足人們的公共需求，同時提高基層政權的合法性。

（三）建設“人民政府”，用以防治“既得利益集團”維護公共利益

我國憲法規定“我國是工人階級領導的，以工農聯盟為基礎的人民民主專政的國家”，但事實上我國政權的支配階級并非“工人階級和農民階級”，而是“既得利益集團”。改革開放三十多年來，由于制度、體制與機制的不完善、不健全，社會利益逐漸分化，出現了所謂的社會利益集團政治化的趨勢，在政治格局與經濟格局中形成了龐大的既得利益集團。作為一種政治參與和利益表達的組織，既得利益集團必然會利用他們手中掌握的資源控制、操縱政府及其行為，來維護自己的既得利益，甚至不惜犧牲社會的公共利益，并且日益保守，拒絕任何威脅自身利益的制度變革。

就當前中國的政治現實分析，雖然和平與發展是當今時代主題，但西方敵對勢力依然妄圖顛覆我國的社會主義政權，政治權力中心借助支配階級維護、鞏固自己的統治地位無可厚非，但這是一種短視行為，長此以往必然會把中國最廣大的人民群眾置于國家政權的對立面，這樣危及政權的根基。新一輪改革，正如習近平同志所言：肉都吃了，剩下難啃的硬骨頭。國家政治權力中心必須切斷與“既得利益集團的”的曖昧關系，以“刮骨療毒”的姿態來彰顯維護政權長治久安的決心，將廣大人民群眾視為自己真正的依靠力量。為此首先需要確立國家利益至上的政治價值，推行社會主義核心價值觀，將國家利益放在社會各階層的特殊利益之上，通過政治制度設計保證弱勢群體政治權益，在現實生活中暢通弱勢群體利益表達途徑，真正做到維護弱勢群體的政治經濟利益。在社會主義市場經濟條件下，合理調節各方利益格局，逐步實現社會各階層在體制內自由積極地參與政治活動。

（四）保持國家自主性的權威性、有效性，提升國家治理能力

從某種程度上說，國家自主性是建立在國家權威的基礎之上的，國家政權具有權威的前提是國家政權具有合法性。哈貝馬斯認為，國家需要不斷的在社會力量中尋找合法性，倘若國家政權在此過程中無法維持有效的規范結構，合法性就出現危機，國家就不能獲得足夠民眾的忠誠支持，認同危機將會出現。國家保持政權合法性首先需要積極培育公民社會，促使各種社會組織積極參與政治活動，從最廣大人民的根本利益出發構建國家自主性。只有公民社會組織廣泛參與下，才能防止政府濫用權力，保證國家自主性的權威性和有效性，使政府承擔其公共責任，真正成為“責任的政府”。

其次在社會生活中形成一種民主化的氛圍，促進社會組織的政治、經濟的參與程度。同時要制定一系列規章制度把社會組織的行為規范在一定秩序內，使其追求的私利不至于影響到國家和其他多數公眾的利益。在政府、市場和社會之間建立一個良性互動網絡，充分發揮三方的優越性，逐步形成政府、市場和社會交相互動的局面，并合理分配社會利益。這樣，國家在綜合各方意見的基礎上形成正確的路線、方針、政策，實現對社會的有效治理，在獲得民眾認可的基礎上，鞏固政權的合法性，在人民利益的基礎上構建國家自主性，提升國家治理能力。

[1]習近平.道路問題是關系黨的事業興衰成敗第一位問題[N].新華日報，2013-01-06.

[2][3]習近平.切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來[N].人民日報，2014-01-01.

[4]施雪華.政府權能理論[M].杭州：浙江人民出版社，1998.330.

[5][德]黑格爾.法哲學原理或自然法和國家學綱要[M].范揚，張企泰，譯.北京：商務印書館，2009.324.

[6][德]馬克思，恩格斯.德意志意識形態 馬克思恩格斯文集（第1卷）[M].北京：人民出版社，2009.536.

[7][日]池田大作，[英]阿·湯因比.展望21世紀:湯因比與池田大作對話錄[M].北京:國際文化出版公司，1985.251.

[8]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.333.

[9]鄧正來.國家與社會[M].杭州：浙江人民出版社，1998.18.