試論基層政府治理能力的現代化

吳麗峰

（聊城市東昌府區委黨校，山東 聊城 252000）

一、治理和治理現代化

20世紀上半葉為了探求經濟全球化背景下，如何解決市場失靈和政府干預等問題，以及如何發揮國際組織的作用等問題，治理一詞應運而生，并且很快從經濟學發展到社會學、政治學等領域。各領域專家普遍達成共識，認為治理不同于管理、統治，有其特點和優勢。治理更強調權利主體的多元性，政府、市場、社會組織甚至公民個人都可以成為管理社會事務、提供公共服務的主體。雖然是各治理主體協同運作，但是在各國現行的政治體系中，政府依然是最權威的治理主體，因此要達到“善治”，政府必須依靠提升治理能力來構建現代化的治理體系，進而推動治理能力的不斷提升。

基于我國經濟社會發展的狀況并借鑒國外的治理經驗，黨的十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現代化：“就是使國家治理體系制度化、科學化、規范化、程序化，使國家治理跟上時代步伐，創新治理方式，回應國民的現實需求，實現最佳的治理效果，為國家事業發展、為人民幸福安康、為社會和諧穩定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系，把中國特色社會主義各方面的制度優勢轉化為治理國家的效能。”[1]

二、基層政府現代化治理能力的缺失

現代化治理是多元共治，但政府在現代化治理體系中仍扮演決定性角色，在行政資源的配置和使用過程中仍居主導地位。市場體系的成熟和公民社會的發展都依賴于政府治理能力的提高和完善。因此政府角色及其管理方式的轉型也就成為我國治理現代化進程的重要組成部分，是現代化治理體系構建的核心問題。作為基層政府的縣和鄉鎮街道處于社會治理的最前沿，其治理能力的高低直接決定了一個國家治理現代化的進程。

建國后，受當時國內國際環境的影響，我國建立起來具有強大整合功能的全能型政府。在這種體制之下，政府直接對所有社會資源進行分配。雖然這種治理模式容易“集中力量辦大事”，但是也嚴重削弱了市場和社會活力，阻礙了國家經濟和社會生活的正常發展。改革開放以后，隨著思想的解放，國家治理逐步走上了引導滿足人民物質文化需求的正常軌道上，政府體制改革和行政職能轉變也不斷深化，開始了規范化、制度化、法制化、民主化發展的探索。改革之初，我國政府管理模式還基本上是延續計劃經濟時代，開始進行機構精簡和權力下放的體制改革。經過80年底兩次政府機構精簡，提高了政府效率，一定程度上調動了各方經濟發展的積極性，但整個政府職能還依舊停留在計劃經濟時代讓其，側重于政治主導和社會控制。黨的十四大確立的社會主義經濟體制改革的目標將發展經濟和市場監管成為政府主要職能，撤換計劃經濟時期的一些管理部門，新設置了適合市場經濟的監管體制。但是由于我國的市場經濟還在起步和深入發展階段，市場體制還不完善，因此政府的經濟發展和市場監管職能權限過大，甚至出現政府權力的過度膨脹，政府職能無邊界擴大的局面。政府主導下的經濟發展模式也出現了利益分配不均、社會階層固化、公共服務落后、社會管理困難、生態環境惡化等問題。作為國家政策具體實施主體的基層政府在唯GDP論英雄的政績觀指引下，過于注重經濟效益，社會治理也僅停留在“不出事”為目的的維穩狀態，忽視民眾的治理要求和民主權利，降低了政府誠信度，使得長效治理機制缺失。

進入新世紀之后，中國的現代化建設進入一個高速發展的“黃金時期”，工業化、城鎮化、信息化、市場化、全球化浪潮有力地沖擊著現有的國家治理體系并挑戰著當下的治理能力。構建完善的市場經濟體系，讓市場在資源配置中發揮基礎性作用，政府強制主導必須轉變。長期高壓維穩模式不僅消耗大量社會資源而且使政府特別是基層政府處于社會矛盾的“風口浪尖”，政府必須轉變方式，尋求包括社會組織在內的第三方參與，轉化矛盾減輕壓力。

三、推進基層政府治理能力現代化

治理現代化是社會現代化的一個重要組成部分，是社會進步的重要表現之一。十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力的現代化，說明我們現存的治理體系和治理能力還相對落后，跟不上社會現代化的步伐。而作為政府體系中的基層政府，在面對治理過程中出現的問題時要積極有效地去應對，提升治理能力，向現代化治理轉型。從自身做起，樹立民主法制、公平正義理念，走科學執政、依法執政、民主執政的道路，同時也要從整體出發，服務市場、培育社會、施惠于民，走多元協商共治的途徑。

（一）深刻認識基層治理是國家治理現代化基石

我國經歷了30多年“先易后難”、“摸著石頭過河”的改革，經濟社會發展取得巨大成就，此后，改革要不斷遇到了困難挑戰，改革進入“深水區”和“攻堅克難”的階段。面對改革困境，中央要從戰略全局考慮，從宏觀層面解決體制機制問題，為地方甚至基層治理改革提供體制機制的支持。同時一些具體領域的改革也需要地方積極試點探索，為頂層設計提供實踐經驗和案例支持，因此，基層政府治理必須和頂層設計相結合，堅決執行中央政策，做到有令必行、有禁必止，做到執行政策不走樣不變形。同時對于工作中出現的問題也積極應對，形成中央和地方的良性互動。只有中央和地方良性互動，才能夠有效推進我國國家治理現代化。

（二）牢固樹立基層治理現代化的理念

治理現代化內涵豐富，基層政府作為治理現代化的主要參與者，必須樹立法制意識、服務意識，在治理過程要嚴格遵守公平公正、民主法治、維護公共利益的理念，為轄區居民提供良好的公共服務和公共產品。首先要樹立服務意識。基層政府要明確自己不僅僅是上級政府的下屬機構，更重要的是轄區居民的公共服務者，自身權利是轄區居民委托和認可的，眼睛不僅要望上，更要察下，發揮基層政府貼近百姓的優勢，要時刻想著百姓需求，及時準確的了解百姓利益訴求，根據需求提供服務。對于國家大的各項惠民政策積極爭取，嚴格落實。其次，需銘記權責一致。基層政府在行使自身權利的同時，也要承擔責任，嚴格遵照法律法規辦事，不能違背政策法規而根據意愿或利益驅使做事。在自己按照法律辦事的同時以引導轄區居民按法律辦事，遇到拆遷問題、醫療問題等，鼓勵居民走法制大道路，而不是通過鬧事、上訪、暴力甚至自殺等極端行為解決問題。再次，要樹立公平正義的核心價值理念。突出政府公共利益代表地位，堅決維護社會的公平正義，尊重和維護社會各階層的合法利益，堅決打擊違法犯罪行為，杜絕和利益集團甚至和惡勢力勾結來謀取個人或部門私利，為轄區經濟社會發展創造良好環境并提供優質的公共服務。

（三）切實優化完善基層政府治理職能

國家治理現代化要求基層政府在治理過程中有所為有所不為。合理劃分基層政府治理權限，嚴格政府權力界限是治理現代化的必然要求。現代治理體系要求政府必須把資源配置的權利讓渡給市場，同時加強對市場的監管，彌補市場不足。提供公共服務，保障和改善民生，嚴懲不作為、亂作為。提高資源獲取和配置能力。基層政府在管理和服務中也需要資源，資源來源除了政府財政支持和轉移支付之外，基層政府必須通過企業優惠和社會培育來拓寬資源獲取途徑。在資源配置過程中做到信息公開透明和程序合法規范，全面高效配置資源。現代治理體系強調治理主體的多元化，基層政府在治理過程中也要與市場、社會和公民加強合作。培育公民精神，提升居民社會責任感，鼓勵轄區居民積極參與社會治理。完善公共產品市場化供給機制，通過公平公開競爭的方式，向社會購買優質服務。

（四）建立健全基層治理監督考核體系

監督考核是保證基層政府治理有效實施的重要方法。主要從體制內部的考核和外部監督評價兩個渠道采取有力措施。從體制內部來說，強化權力機關對于政府的監督質詢。確保司法獨立，不僅要徹底清除地方對于司法的干預，而且要強化司法監督機制。完善行政問責體系，清晰界定基層政府權力和責任，加大對失責的監管和處罰。完善考核評價體系，制定客觀、公正、可行的評價體系并嚴格執行。公開考核結果，并與相關人員的發展前途掛鉤。從體制外部來說，需要完善民主制度建設，拓寬轄區居民參政議政渠道，加大政府決策的公開透明度，使轄區居民的意愿能夠在政府決策中得到尊重，對于政府決策職能的落實也要讓服務對象參與評價和監督。

[1]俞可平.推進國家治理體系和治理能力現代化[J].前線，2014，（1）：36.

[2]江必新.國家治理現代化基本問題研究[J].中南大學學報（社會科學版），2014，（3）：103.