社會主義法治建設視閾下的黨內法規內涵解讀——基于法社會學的視角分析

肖 謝

（中國人民大學，北京 100872）

中國共產黨十八屆四中全會明確提出：堅持依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。同時，要加強黨內法規制度建設，黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。這一表述讓“黨內法規”再一次成為人們談論的焦點，之所以說是“再一次”，是因為黨內法規在我國有著長時間的探索和積累。1938年9月26日，中共中央政治局成立中央規則起草委員會，在黨的歷史上首次成立了負責黨內法規事務的機構，在同年10月召開的黨的六屆六中全會上，毛澤東同志首次提出了“黨內法規”的概念[1]，隨后這一概念不斷發展演變，雖然黨的歷屆領導人和不同時期的黨的文件，在使用這一概念時，賦予這一概念的內涵、外延及性質、功能、作用并不完全相同，但基本指向和基本含義大致是相同的[2]。2013年5月27日，經中央批準，《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》首次發布，將中國共產黨黨內法規的具體實踐推向新階段，對推進黨的建設發展具有重大意義。黨的十八屆四中全會在會議決定中又進一步明確了黨內法規的建設。可以看到，中國共產黨一直高度重視黨內法規的完善，這是黨加強自身建設，提升執政水平，推動依法治國的重大舉措。然而關于黨內法規的性質及其與憲法和法律的關系問題，學界有不同意見，筆者從法社會學的理論出發，分析“黨內法規”的性質，闡述其正當性，并進一步探討黨內法規與憲法和法律的關系。

一、黨內法規的性質分析

學界對于“黨內法規”的提法有不同觀點。有學者對黨內法規的“法”的性質提出異議，認為黨內條例不應當具有法的形式，黨法的提法不妥[3]，學界不少學者從不同角度對此予以反駁，比較有代表性的是姜明安教授從硬法與軟法的對比研究出發，提出將“黨內法規”定性為與國家法相對應的“國際法和社會法”的“軟法”，他認為隨著公民社會的形成和發展，人們越來越承認社會法和軟法的“法”的性質和地位，認可社會法和軟法是一國法律體系的重要的不可分割的組成部分，而不是法的異類[4]。筆者非常贊同姜老師的觀點，黨內條例應當成為社會整體法規的一部分，理應具有“法”的性質，但是是不是所有的軟法都能具有“法”的形式？社會團體的規則都能具有“法”的形式和效力？為解答這些問題，筆者意圖站在更加宏觀的角度，從法社會學的理論出發，將“黨內法規”的性質做進一步的分析。

法社會學一詞源自西方，其根源于社會學觀察方法，十九世紀時期，法制史學流派薩維尼、椰林成為法社會學的主要倡導者，主張法律源于社會而且具有明確的目的性[5]。學界一般認為1913年奧地利法學家埃利希的《法律社會學基本原理》的出版標志著法社會學的誕生，該書反映了法學家試圖借用社會學的理論和方法來研究法律，拓展了法學研究的視野和領域[6]。中國關于法社會學的研究初始于鴉片戰爭后中國近現代知識分子救亡圖存而做的探索，二十世紀末，法社會學在中國逐漸恢復發展，相關名家著作不斷涌現，一般認為，法社會學是將法視為一種在經驗上可被感知的現實的社會現象，并將其置于廣闊的社會背景下著重分析和研究其產生、存在、運行和實現的社會條件、社會因素和社會機制等[7]。關于法社會學視野中的法，以朱景文教授為代表的部分學者主張分為“書本上的法”和“行動中的法”，以梁治平教授為代表的部分學者主張分為“國家法”和“非國家的法”，一般將非國家的法稱為民間法或習慣法，關于法社會學的研究對象也有多種主張，可以是社會中的法，也可以是法律與社會的互動關系，還可以是社會中的法同法律社會互動關系并重的存在狀態[8]。本文所討論的黨內法規應當是非國家的法，是社會中的法。筆者引用韋伯的觀點，認為法社會學中社會的法律概念有兩個特征：1、存在著一種法律規范；2、一個從整個社會中分離出來的、由不同的人組成的團體，他們負責強制秩序的執行和追究違反行為的責任[9]。黨內法規首先應當是社會法，由于黨的特殊地位，又必須具有階級性質以及“維持秩序執行”和“追究違反責任”的必要規范，因此可以對黨內法規的性質進行三個漸進層次的分析。

（一）黨內法規是社會法

我國學術界的傳統觀點將法定義為：反映由一定物質生活條件所決定的統治階級意志的、國家制定或認可并得到國家強制力執行的、通過賦予社會關系參加者權利與義務的方式實現的規范體系[10]。當代中國法社會學研究伴隨著改革開放的全方位展開，傳統法學難以適應社會實踐的挑戰，法學要為社會改革開放服務，就必須從理論到研究方法上有一個全面的突破[11]。在現實的社會生活中，不僅有國家法的規范，還存在著大量的社會法，這些社會法的規則經過國家認可轉化為法律，就構成了國家法，但是即使沒有得到國家認可，這些規則、原則的具體內容，仍留在社會法中，屬于軟法的范疇[12]，比較典型的是清華大學高其軍教授在《法社會學》書中對農村的民間習慣法問題進行的深入研究。不能忽視的是，在我國社會法依然發揮著巨大的作用，不僅僅包括民間習慣法，還包括蘊藏在社會團體、各類組織、各個行業等不同范疇內。一個行為如何看待不僅要從國家法的角度來評價，還應當有社會法層面的考慮。必須強化社會法的定位，理順社會法的性質。社會法應該視為法學的進一步發展，它引導法律規范不僅在國家背景中，而且還應當在它的社會背景中來考察[13]。比如兩個人訂立一份合同，在傳統層面上看，應當注重意思自治和協商一致的個人價值，而在社會法的視角來看待，會考慮到合同給社會帶來的影響，對社會傳統理念的承襲性，與社會整體利益的相符性，強化合同的社會功能。因此，我們談社會法，首先應當樹立社會本位的觀點，這是前提性的，社會法不以國家制定或認可為效力起點，也不全然得到國家的強制力保證實施，它來源于社會，存在于社會，具有社會功能，體現社會價值理念，保持社會利益平衡，對國家和社會二元對立及市民社會理論的關注或許是中國法學由傳統向現代轉型的標志[14]。從這個角度看，黨內條例是中國共產黨這一組織制成的規范，并且“強制秩序的執行”和“追究違反行為的責任”，蘊含深厚的國家視野，發揮著強有力的社會功能，屬于社會法，理應具有“法”的基本要素，黨內法規是社會法。

（二）黨內法規是代表廣大無產階級利益的社會法

在談到法社會學時，除了廓清社會法的主體問題，還有一個更加需要關注的問題，那就是法社會學的本土化，換言之，要將法社會學的建設與我國具體國情相結合，走中國特色社會主義的道路。法社會學起源于西方，根植于西方社會實際情況，誕生于希臘古典哲學思想，發端于資產階級理論體系，我們既要學習研究西方法社會學的相關理論，同時又不能一味地照搬照抄，必須與我國的實際情況相結合，而我國目前最大的實際情況是我國目前處于社會主義初級階段時期。

蘇力在《法治及其本土資源》中提出“尋求本土資源，注重本國的傳統”，不僅要“從歷史中尋找，特別是要從歷史典籍規章中去尋找”，“更重要的是從社會生活中的各種非正式法律制度中去尋找”，這意味著法社會學不僅要在傳統中找尋蹤跡，還要在當代社會中去挖掘，因為就在我們活著的當下，社會法無時無刻不在發揮著難以磨滅的作用，在研究諸多的社會“非正式法律制度中”，有必要立足于“社會主義”這一最突出的國情。馬克思關于法社會學有著豐富的研究，一般認為1845年9月到1846年初的《德意志意識形態》的寫作，標志著馬克思法社會學理論體系已經形成[15]，馬克思法社會學立足于三個基本點：歷史唯物主義和辯證唯物主義理論；法律是統治階級進行階級統治工具的概念；無產階級革命和未來社會的學術[16]。馬克思法社會學強調經濟基礎和上層建筑的關系，認為法律是社會經濟結構的反映，不僅從內容上確定經濟制度的階級特征，而且肯定社會秩序的法律形式本身也是階級斗爭的一個結果。由此可見，階級思想是馬克思法社會學的核心理念，在研究黨內條例時應當具備階級的理念。

我國是社會主義性質國家，以人民民主專政為前提，人民是國家的主人，無產階級是領導階級，現階段階級思想應當時刻被關注和貫徹，拋開階級思想談制度是數典忘本，是極度危險的，也容易誤入歧途。研究黨內條例除了從法社會學角度立足社會大背景著手，還需要具備階級思想，這也是解答什么樣的社會法才具有“法”的形式的關鍵一環。國家法是由國家制定和強制實施的代表無產階級領導的人民民主專政地位的法，具有法的效力更具有法的形式；社會法是“使人類行為受規則統制的事業”，是不依賴于國家認可和強制實施的來自于社會生活的秩序，不具有法的形式。但是這些社會法的規則、原則一經國家法認可，即構成國家制定法規則[17]，這類受國家法認可的社會法必須與我國無產階級領導的人民民主專政的政治利益相吻合，違背無產階級統治思想的社會法是不能被國家法所認可的。同時有些社會法并不具備普遍適用性，它只針對某一群體在小范圍內有約束力，不能賦予法的效力。中國共產黨是中國人民和無產階級代表，領導國家各項事業發展，代表無產階級和廣大人民的利益，是偉大、先進和正確的執政黨，黨內條例是規范中國共產黨及其黨員的規則，是為了維護和發展無產階級和人民利益，必須確立其政治地位，就應當賦予其法的形式，相對于普通的社會法其效力價值更高。由此，黨內法規是代表廣大無產階級利益的具有“法”的地位的社會法。

（三）黨內法規是在憲法和法律的范圍內規范各級黨組織和黨員的社會法

黨內法規具有“法”的形式，但同時又必須將黨的權力控制在籠子里，黨內條例必須被限制在憲法和法律的范圍內，僅對黨內事務具有約束效力，對黨外事務不具有直接效力。首先必須遵從憲法和法律，憲法是國家的根本大法，法律是由全國人大制定代表廣大人民意志的法律規范，黨內條例作為社會法的性質，以憲法為指引，遵從人民的意志，在效力位階上低于憲法和法律，受其監督和約束。實踐中無論是《黨章》還是《黨內法規制定條例》，都明確提出了所有黨內法規必須遵守在憲法和法律范圍內活動的規定，這是中國共產黨對黨內法規確定無疑地定位界定和強制要求。其次，黨內法規是黨的法規，是用來規范各級黨組織，提升黨的執政能力和水平的規范，其內容和效力應當限定黨的事務內，黨外事務甚至是關乎國家治理的事務應當通過民主程序，尊重人民意志和選擇將黨的理念方針貫徹執行。不管是中央層級還是中央部門層級抑或是地方層級黨委在各自的職權范圍內就黨內事務制定黨內法規，都必須嚴格劃定權力界限。實踐中《黨內法規制定條例》明確規定了黨內法規是“規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱”，這是對黨內法規內容的清晰界定。

二、實施黨內法規的正當性分析

（一）實施黨內法規是依法治國的需要

依法治國要求將法治精神貫徹到國家治理中，完善法律規范，保障法律實施，落實法律監督，樹立法律信仰，尊重、信任法律，這是堅持和發展中國特色社會主義的法制建設要求和依法治國保障。法治的制度設計中需要將權力進行必要的約束，達到公權力與人民權利的平衡，中國共產黨作為執政黨，嚴格踐行法治精神，樹立憲法權威，依法行政，公正司法，增進人民法治觀念，推動法治人才培養，這是對依法治國理念的最好詮釋，但是作為執政黨的權力又該如何讓它“關進制度的籠子里”？唯有法治，只有依法治黨，用法治精神規范黨才能保證黨的健康運行，實施黨內法規是對黨內各項事務的系統規定，有助于劃清權力界限，樹立行為準則，以法的權威嚴格要求黨員和各級黨組織。實施黨內法規就是用法治排除人治影響，《中國共產黨黨內法規制定條例》強調黨內法規必須同憲法和法律相一致，這就能夠避免個人權威凌駕于法律之上，避免以黨的政策的名義代替國家法律，才能保障依法治國實施下去；實施黨內法規就是在黨組織內部不僅保障法治的實質價值，而且維護法治的程序價值，《中國共產黨黨內法規制定條例》在黨中央、中央各部門和地方各級黨組織之間明確了程序規則，各自在職權范圍內規定相關事務，避免出現權責不明的情況，確保黨內法規制度體系的統一性和權威性；實施黨內法規就是提升黨的政策的科學性，《中國共產黨黨內法規制定條例》規定了黨內法規備案制度、清理制度、實施后評估制度等，通過制度安排，保證各項內容事前事后能夠得到充分的監督、評估和調整，確保各項規定科學合理有效。

（二）實施黨內法規是黨的建設的需要

中國共產黨長期以來高度重視黨的建設，不僅要有思想建設，組織建設，也要有制度建設，實施黨內法規是黨的制度建設的首要命題。一方面，長久以來中央和中央部門雖制定了一大批黨內法規，但是，由于立法沒有整體規劃，缺乏頂層設計，黨內法規存在“碎片化”現象：許多領域或是缺少必要的基礎主干性的法規，或是缺少配套性法規，或是某些法規存在著重復甚至沖突的情形[18]。黨內規定不成體系將會導致各級黨組織方向不明確，黨員思路不清晰，嚴重影響黨的權威和執政效果，黨內法規體系化制度化是保證黨的建設有章可循有法可依的前提條件，黨內法規應當成為所有黨組織和黨員的行動指南，其中黨章處于核心地位。2013年8月，《中共中央關于廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》發布，1978年以來制定的黨內法規和規范性文件，有300件被廢止和宣布失效，467件繼續有效，其中42件將作出修改，這是關于黨的制度建設的有效舉措。另一方面，中國共產黨作為執政黨，各級黨組織和黨員應當受到國家法的約束，帶頭講法，模范守法。然而由于處于執政的地位，僅僅以國家法的標準來要求黨員是遠遠不夠的，黨員應當具有先進性，應當發揮先鋒模范作用。黨內法規是對各級黨組織和黨員提出的黨的標準，黨內法規嚴于國家法，這意味著各級黨組織和黨員不僅要模范遵守國家法，更要以黨的標準嚴格要求自己，對于一些沒有違反國家法規但是嚴重違背人民群眾利益的黨員行為要通過黨內法規予以堅決打擊，社會中暴露出來的諸如視察災區讓村支書背的黨員干部等，雖然沒有違反國家法規，但是這是一種與黨的形象嚴重不符的官僚作風，必須嚴格處理。2012年以來黨中央實施的改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定，體現了黨要管黨、從嚴治黨的根本要求，是對各級黨組織和廣大黨員形成良好黨風的嚴格要求。2013年以來黨組織實施的黨的群眾路線教育實踐活動，是為進一步提升各級黨組織和黨員的先進性和純潔性而開展的“為民、務實、清廉”的重大舉措。這一系列的重大舉措無不說明了中國共產黨以黨內法規的鐵的紀律嚴格推動黨組織建設的偉大決心。

（三）實施黨內法規是完善社會主義民主的需要

實施黨內法規能夠保障黨外民主和黨內民主的良好實施。法治與民主相伴而生，共同統一于我國社會主義現代化建設中。民主是法治的基礎，法治是民主的保障，堅持依法治國就必須保障民主的制度化、法律化，讓民主落到實處。我國是社會主義國家，我國的法治與民主不同于西方國家，在我國，人民是國家的主人，通過法律的形式行使人民的意志，在法律保障下充分發揮人民的力量。西方的法治與民主是建立在“三權分立”為核心的政治制度和政治模式下的，是強調個人主義和自由主義理念下代表不同政治集團利益的屬于社會少數人的資產階級的法治和民主，是不可能讓廣大民眾享有充分的自由和權利的。我國人民代表大會制度保障人民當家作主的地位，中國共產黨作為無產階級政黨在法治進程中始終堅持人民主體地位，要求法治建設必須以人民的根本利益為出發點，充分保障人民參與國家管理權利。黨內法規保障人民民主權利的實現，《中國共產黨黨內法規制定條例》明確規定“黨內法規草案形成后，應當廣泛征求意見。征求意見范圍根據黨內法規草案的具體內容確定，必要時在全黨范圍內征求意見。征求意見時應當注意聽取黨代表大會代表和有關專家學者的意見。與群眾切身利益密切相關的黨內法規草案，應當充分聽取群眾意見。征求意見可以采取書面形式，也可以采取座談會、論證會、網上征詢等形式”。通過法的形式明確規定各級黨組織和黨員必須深入群眾，充分吸收黨外建議和意見，接受黨外各級組織和廣大群眾的監督，有利于避免黨內法規脫離群眾、脫離實際、損害群眾利益等問題，通過制度安排保證人民民主權利的實現。另一方面，黨內法規保障各級黨組織和黨員民主權利的實現，《中國共產黨黨內法規制定條例》明確規定“堅持民主集中制，充分發揚黨內民主，維護黨的集中統一”，“起草黨內法規，應當深入調查研究，全面掌握實際情況，認真總結歷史經驗和新的實踐經驗，充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議”，通過規定各項民主制度和程序，暢通黨內民主實施的渠道，進行黨務公開，充分落實黨員的知情權、參與權、選舉權和監督權，認真吸收黨員尤其是基層黨員的意見和建議，依靠集體智慧，提升黨內法規的民主性，讓各級黨組織有歸屬感，讓廣大黨員有主人翁感和執掌權利感，樹立對黨內法規和制度的信心，信任黨的各項決策，從而更好地執行各項事務。

三、黨內法規與憲法和法律的關系探討

（一）黨內法規與憲法和法律統一在人民民主專政的制度之下

我國是無產階級領導的人民民主專政的社會主義國家，以無產階級為代表的人民群眾是國家的統治主體，依法治國視閾下的黨內法規與憲法和法律都是統一在我國的社會主義性質及其人民民主專政的制度之下的。作為社會主義性質的憲法，確立了國家的根本制度和根本任務，確立了國體政體及基本經濟制度和基本政治制度等，集中反映了憲法是以全體人民的意志和利益為出發點，體現了我國社會主義的本質要求；法律是由全國人民代表大會制定的，體現了廣大人民的集體智慧，是將人民的意志通過人民代表在大會以民主表決的形式承載在法律文本上的，是人民民主專政的集中反映。依據憲法和法律執政就是要將人民的意志貫徹到國家管理當中來，體現人民群眾的主人翁地位，維護人民民主專政的國家制度。中國共產黨是無產階級政黨，代表的是廣大人民的利益，黨內法規維護黨與人民的血肉聯系，通過制度規定進一步提升黨的執政水平，保障人民權利，推動社會主義事業的健康發展。從法社會學的角度來看，黨內法規旨在規定組織內部及其成員的關系，其目標是始終保持黨的先進性和正確性，凝聚各級黨組織和黨員的力量，提升黨的執政水平；將黨內法規放在社會背景中考察，要求黨組織和黨員堅持群眾路線，接受群眾監督，反映群眾利益。發展和完善黨內法規旨在進一步嚴格管黨治黨，讓各級黨組織和黨員樹立法治理念，既要模范遵守憲法和法律，又要遵守黨內法規，堅持為民執政，使黨的利益與人民利益始終保持一致。由此可見，黨內法規與憲法和法律都是緊緊圍繞在依法治國，執政為民，維護人民民主專政的國家基本制度這一偉大命題中。

（二）憲法和法律是依法治國的首要根據，同時要發揮黨內法規的領導作用

憲法和法律是由國家公權力機關通過合法程序頒布實施，代表人民利益，具有不容置疑的強制力。依據憲法法律執政就是嚴格實行依法治國，國家全體組織和個人的行為都必須以憲法和法律為準則和規范，任何組織和個人都不得逾越憲法法律，憲法和法律作為執政的首要根據不容置疑。中國共產黨是國家的執政黨，也應當是在憲法和法律的范圍內活動，并且應當模范遵守憲法和法律。黨內法規是執政黨的行為規范，首先是要嚴格要求黨組織和黨員，通過提升黨組織和黨員的執政水平來推動國家治理效果，達到依法治國的目標。黨內法規應當始終保持與憲法和法律的一致，依法執政意味著劃定黨內法規的權利邊界，確定黨內法規的施用范圍限定在各級黨組織和黨員之內，前述提到的《中國共產黨黨內法規制定條例》已經明文規定黨內法規必須同憲法和法律相一致，確立的黨內法規備案制度、清理制度、實施后評估制度等，是在事前、事中和事后對確保黨內法規與憲法和法律的一致進行的制度安排。與此同時，由于黨代表人民群眾利益，有其先進性和正確性，在執政過程中應當充分發揮黨內法規的領導作用，做好憲法法律與黨內法規的銜接適用工作。比如為了嚴厲打擊黨員干部中的違紀違規行為，2013年4月中央八項規定下發之后，中紀委對6起違反中央八項規定精神的典型案例進行了通報，隨后最高人民法院也對6起違反中央八項規定精神和最高人民法院六項措施的典型案例進行了通報，這過黨內法規旗幟鮮明的導向來引導全體公務員奉公守法、廉潔自律；針對錢權交易的腐敗案，中央紀委、最高人民法院和最高人民檢察院聯合開展調研，于2007年5月29日，中紀委發布了《中共中央紀委關于嚴格禁止利用職務的便利謀取不正當利益的若干規定》，隨后最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布了《關于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》，前一個文件主要是針對國家工作人員中的共產黨員的違紀違規行為，后一個文件主要是針對國家公務員中構成犯罪的行為，兩者一個是解決違紀的問題，一個是解決構成犯罪以后怎么處理的問題，成功的實現了黨內立法與國家立法的合理銜接[19]。

（三）黨內法規與憲法和法律相互融合，共同促進

憲法和法律是黨內法規的前提和標準，黨內法規的內容需要與憲法法律保持一致性，憲法和法律的某些原則可以轉化為黨內法規的基本原則，某些制度可以為黨內法規進一步拓展，某些具體規定可以為黨內法規所借鑒和引用，當然其適用對象仍然被限定黨組織和黨員上，并且其標準應當是更加嚴格。另一方面，根據法社會學的觀點，社會法可以經過國家認可轉化為國家法，隨著社會不斷發展，由于黨具有的先進性與正確性，黨內規范的部分內容有可能適用于社會，需要通過合法的程序，將一些能夠為全社會普遍適用的黨內法規通過國家認可轉化為國家法，普遍適用于社會整體。不應當將黨內法規與憲法和法律相隔離，二者存在著緊密聯系，能夠相互融合，共同促進。

中國共產黨黨內法規根植于我國社會主義現實情況，是規范各級黨組織和黨員的社會法，同時代表著廣大無產階級和人民群眾的利益和要求，具有法的形式和效力，對堅持黨的領導，維護黨的權威，提升黨的執政能力有重要意義。黨內法規的完善是我國深入推進依法治國、進一步改進黨的建設、大力完善社會主義民主的切實需要，是新時期加快國家改革發展，應對社會轉型的必然要求。堅持發展黨內法規，在遵守憲法和法律的基礎上，積極發揮其領導作用，突顯其社會法的特點和功能，重點反映人民群眾的利益訴求，為推動我國社會主義建設發展注入新的活力。

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