推進基層社會治理法治化

胡永洲

（中共南通市通州區委黨校，江蘇 南通 226300）

黨的十八屆四中全會指出，“創新社會治理體制，改進社會治理方式。堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。”基層社會治理是社會治理的重點和難點，基層社會治理的法治化水平，直接關系到社會治理的好壞，關系到國家治理體系和治理能力現代化的建設水平。

一、加強基層社會治理法治化建設的重要性

長期以來，社會管理被賦予管控和統治的內涵，強制性力量被作為社會管理的核心與主體。在具體的社會管理過程中，遇到問題和矛盾，人們大多以傳統的管控思維，采取強制性的力量進行干預，以期達到穩定的效果。盡管這種思維取向在特定形勢與環境下能夠發揮其調動資源，實現即時目標的作用，但也容易助長人們對政府資源的依賴，導致無限責任政府，其進一步的結果是不利于人們的自主自立，而無限責任的難以履行則容易導致公信力下降。基于管控思維，社會被精細地劃分若干管理網格，試圖使管理更有針對性，但這種靜態的以管控為目的的思維忽略了動態與需求的多樣化，在實際運行中感覺難以推行。這種傳統的管理與強制性的力量介入不僅導致維穩成本高企，而且許多問題和矛盾并沒有從根本上得到解決。在經濟與社會快速發展中，人們的需求呈現出個性化、多樣化和復雜化的特征，傳統的社會管理思維需要向社會治理的新思維轉變，社會治理被賦予更豐富的內涵。

“郡縣治，則天下安”，創新社會治理的基點是基層社會治理，即面向街鎮、村居（社區）及相關黨政機關、企事業單位、社會團體以及廣大居民群眾對共同生活進行的民主、公正、規范、有序的合作治理。在基層社會治理中，更強調民主參與、公平公正、協商包容等內涵，其中心任務就是要通過優化社區治理主體之間的責任關系，培育社區居民的自主性、責任性和參與性，自覺投入到對公共生活的合作管理中來，將政府的公助、各治理主體的互助與居民的自助有機統一起來，以實現社區公共利益最大化的“善治”目標，促進社區和諧與發展。

社會矛盾和沖突多發自基層，社會問題也多出現于基層，全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點也在基層。顯而易見，基層社會治理是國家治理的基礎，是重中之重。伴隨著社會轉型和經濟轉軌，迫切要求推進基層社會治理法治化的進程。加快基層社會治理法治化建設，一方面有助于改進社會治理方式，激發社會組織活力，提高社會治理法治化水平，從而完善國家治理體系，培育有序的公共秩序，實現國家治理結構由“強政府、弱社會”向“強政府、強社會”轉型；另一方面也有助于優化“法治中國”建設的模式與路徑，進一步確立“法治”在社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態文明“五位一體”建設中的保障性地位，形成國家、政府、社會建設以“法治”為基本導向的新型合作共治發展模式。可以說，基層社會治理法治化既是衡量國家治理體系和治理能力現代化的重要標志，也是檢驗國家法治建設水平的重要標尺。

二、當前基層社會治理中存在的矛盾和問題

從全國各地基層社會治理建設的實踐來看，雖然取得了顯著成效，但不足之處仍然突出。

（一）基層社區責任主體的職責劃分不夠清晰

合理劃分基層社區責任主體的職責是基層社會治理法治化的組織保證。上級政府職能部門代表的“條”和下級政府或派出機構代表的“塊”的行政管理職能構成了我國基層社會橫向和縱向的網格化管理結構。由于利益驅動和權責不一，實際管理中新成立了“條塊分割”的局面。而村居（社區）委員會作為法律規定的居民自治組織，又承擔了街鎮部署的各項行政性事務，包括統計、維穩、治安、調解等等，成為我國行政組織結構中的最基層一級。眾多的事務也導致了村居（社區）機構龐雜、人員膨脹、職責繁多，管理成本高昂、行政效能有限、公共服務不足，另外，長期以來形成的政府職能部門將基層行政工作攤派給村居（社區）的做法，使村居疲于應付，村居（社區）逐漸演變為一級準政府。作為自治組織的村居（社區）委員會嚴重行政化，面對繁重的工作任務，村居（社區）抽不出更多的精力為居民提供優質服務，往往只能根據職能部門的具體要求，有偏向性向村居部分人群提供有限的服務，如機構養老、社區養老、居家養老，殘疾人康復，青少年課后托管等。因此，當前村居（社區）委員會開展的服務工作，遠未達到滿足全體社區居民群眾日益增長的需求，致使基層社會治理缺位，甚至出現管理失效的風險。

（二）基層社會治理資源不夠豐富

社會治理是一項龐大的系統工程，需要大量的資源投入，包括人力物力財力等資源，資源是基層社會治理法治化建設的物質保障。社區承擔著基層社會治理中大量的工作和任務，但目前社區普遍存在資金少、人員少、場地少等問題。社區管理服務設施不足，居民活動場所嚴重不足；社區電子化環境建設程度不一，仍有待加強，且無論在硬件和軟件建設上和城鎮相比仍存在較大差距。

（三）基層村居（社區）居民自治不夠理想

村居（社區）居民是村居（社區）自主管理的主體，社區治理應該以社區公民為中心。社區類型不同，居民的社區歸屬感、參與度不一，使社區居民自治的工作難度差異化明顯。對于地緣型的社區，社區內以原住居民為主，外來人口不多，居民之間相互熟悉，具有一定的社區認同感，部分居民愿意參與社區事務，社區具有一定的自治基礎，但社區居民自發、志愿參與的比較少。對于混合型社區來說，由于社區人員構成多元化，缺乏統一的價值觀和社區歸屬感，社區自治開展不夠好。目前，參與社區活動的往往是老人小孩比較多，青壯年比較少，文化層次較低的人比較多，高學歷的人比較少。

（四）基層社會組織發育不夠成熟

社會組織對于維護社會穩定、支撐社會秩序具有“潤滑劑”和“穩壓器”的作用。基層社會組織為社區提供服務，一方面，可以拓寬融資渠道，減輕政府的負擔，另一方面，有利于從社區居民的需求出發設置社區服務項目，提高服務質量。從目前的實踐情況來看，在社會服務管理工作中，“黨委領導”和“政府負責”易于做實做強，“社會協同”和“公眾參與”往往比較薄弱，多元主體齊頭并進、優勢互補、力量互聯的共治局面尚未普遍形成。社會組織的現有數量無法滿足當前社會治理的現實需要，在基層，社會組織的數量與基層社會治理的需求相差甚遠。除村居（社區）委員會外，其他社會團體和中介組織不但數量有限，且缺乏應有的獨立性，無法有效地發揮作用。

（五）基層社會治理人才不夠充足

社會治理需要人力資源的巨大投入，充足的人力資源是社會治理法治化的人才保障。面對紛繁復雜，矛盾重重的社會環境，一方面，基層社會治理需要各類專業知識豐富，技術手段先進的社會治理人才，來處理各類各種社會問題。另一方面，社區工作者社會地位和經濟待遇較低，在社會地位上低于公務員和事業編制的工作人員，在經濟待遇上普遍沒有達到社會平均工資水平的標準，而工作負擔卻較重，很難吸引專業人才的加入。總體上看，一方面是基層社會治理開展急需人才，另一方面卻是社會工作人才的數量質量的“雙不足”。

三、推進基層社會治理法治化的思考

推進基層社會治理法治化進程，要更加重視社會治理領域法制建設，加強社會治理方面的立法、執法工作，盡快提高依法治理社會的能力，使各項社會治理工作有法可依、有法必依，逐步實現基層社會治理的“三化”，即全域法治化、全程法治化、全民法治化，使社會秩序的穩定狀態得到有效保障。

（一）加快政社分開的法制建設

由于社會治理涉及范圍極為廣泛，特別是隨著各種新情況新問題的不斷涌現，有的領域還存在一些法律空白地帶、薄弱地帶。因此，必須加強社會治理領域法治研究和立法工作，加快社會治理領域的法制建設步伐，加強相關法律的修訂完善工作，適時制定出臺新的法律法規，防止因無法可依出現執法混亂、司法不公等現象，防止民眾因找不到合法有效的訴求途徑，在面對和處理社會矛盾問題時采取過激、極端行為。一是國家層面盡快出臺社會福利法、社會救濟法、行政補償法、行政程序法等，加快修訂和完善社會法律體系。二是省市層面研究制定關于改進社會治理方式的地方性法規，先行先試，夯實基層治理法治化的基礎。三是重點厘清社會權力（利）的邊界，科學界定政府、社會組織、社區居民在社會治理方面的權力（利）和義務;建立政府社會管理權力清單、均等化公共服務義務清單，規制政府社會管理的權力，強化社會服務的責任;明確社會組織、社區居民參與社會治理的地位、權利（義務）及其法定程序，形成基層依法治理的具體標準和操作細則，實現政府社會治理權責體系的明晰化科學化法治化，提升社會治理效能，激發社會活力，形成政府與社會合作共治的新格局，推進基層社會治理的全域法治化。

（二）健全社會治理法治化運行機制

多元共治的社會治理體系能否高效順暢運行，取決于有沒有建立起符合法治化要求的運行機制，特別是不同主體是否能夠明確各自職責權限，準確找準各自定位，發揮各自最大效能。一是明確界定各自權限，規范不同主體參與社會治理的方式途徑。使不同的治理主體各司其職、各負其責，不越權、不錯位，依法有序運行，產生良性互動。該由政府管的政府要切實依法管好管住，該由社會組織承擔的就由社會組織具體負責，符合居民自治范圍內的事項由居民自行處理。二是強化司法權威，對不同主體的合法權益給予法律法規上的充分保護，使其行為的正當性和合法性都能夠依據法律法規得到保障。與此同時，必須健全懲戒機制，對各類主體違法違規的行為進行有效制裁，使之承擔相應的法律責任，使政府權力的行使、社會組織的活動、公眾對社會事務的參與都處于嚴格依法辦事的狀態。三是建設網絡平臺，推進基層依法治理現代化。建立縣（區）—鄉鎮（街道）兩級基層政府的行政權力網絡平臺運行機制，將行政審批、行政執法等納入平臺操作，并接受社會監督。開展“智慧社區”治理試點，通過聯動的信息采集、數據共享和服務應用系統，規范基層治理的電子臺賬。四是加快培育社會組織，建立依法自治的現代社會組織制度。通過修訂城市居民委員會組織法、農村村民委員會組織法等相關法律，完善城市居民與農村居民自治法規體系，形成“依托社區、著眼建設、合作共治、文明和諧”的新型城鄉社區共同體，充分發揮社會組織在公共事務管理和公共服務等領域的主體作用，實現社會依法自治與國家依法治理的有機統一，實現良法與善治的有機統一，推進基層社會治理的全程法治化。

（三）培育社會治理法治化的人文環境

要破除根深蒂固的“管控”思維，強化“合作共治”意識、民主協商意識、“良法善治”意識，使法治理念、法治精神、法治文化內化于心、外踐于行。首先，黨和政府要從立法、行政、司法、監督等各個層面堅持法治理念，各級領導干部、執法人員要率先垂范，帶頭依法辦事，向社會展示公正的法治形象，在群眾中發揮示范引領的作用。其次，要充分運用政府管理“這只手”對法治社會的推動作用，提高政府的決策效能與效率，提供優質的公共品均等化服務，使城鄉社區居民的文化社會權利得到充分的保障。再次，要注重市場治理這只“看不見的手”的作用，通過市場法制規則規范市場主體行為，恪守市場信譽、社會誠信的底線，運用購買公共服務的市場機制，營造政府管理與市場治理有序銜接，社會資源有序配置，社會治理良性運行的良好法治環境與人文環境。第四，要堅持依法辦事和依法維權相結合，加大對基層群眾的法治服務力度，及時有效地幫助基層群眾解決實際問題，切實讓法治惠及民生，鼓勵社會公眾參與公共決策和社會治理，使廣大人民群眾在廣泛參與法治創建、親身經歷法治進程的實踐中，使法治思維得以強化。第五，積極推進法治文化建設，扎實開展“六五”普法活動，努力把法治精神、法治意識、法治觀念融入人們的頭腦中，體現于人們的日常行為中，真正做到尊崇法治、信仰法治、堅守法治，努力營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環境。同時，推動法治文化與機關文化、企業文化、行業文化、校園文化、社區文化有機融合，實現基層社會治理的全民法治化。

（四）努力提升村居（社區）依法自治水平

村居（社區）居民委員會是基層組織治理體系中承上啟下的群眾性自治組織。建設法治社區是實現基層社會治理法治化的基石。一是完善村居（社區）委員會的選舉制度。以相應的法律法規為依據，細化、完善社區居民委員會選舉的具體操作制度。加大對選舉的監督力度，擴大選舉認知度和參與面；探索適合基層民主的村居（社區）委員會候選人推薦辦法，促進候選人和選民交換意見，使選民有充分的時間和依據對候選人進行考量；引入獨立的第三方監管機構或公證機構對選舉過程的真實性進行嚴格監督。二是依法保障村居（社區）委員會的經濟權利。根據村居（社區）居民數量直接將基本工作經費補貼到村居（社區）委員會，用以支持基本自治職能的履行。自治職能之外的工作，可由政府以購買服務的形式委托村居（社區）完成，村居（社區）委員會有自主承接權。公開村居（社區）委員會財政情況，接受全體居民監督。三是提高村居（社區）委員會的組織和服務能力。制定并落實村居代表制度和村居會議制度，通過多種方式，促進村居居民廣泛參與社區事務。出臺制度規范，理順社區居民委員會與社區內業主委員會等其它社會組織間的關系。四是推進人民代表大會制度在村居（社區）層面的有效落實。將村居（社區）和企事業單位分別劃分為不同的選區，保證村居（社區）居民在人大代表中具有一定的比例，促使選區人大代表履行好為本選區反映社情民意、維護本選區居民合法權益的基本職責。同時要重視發揮基層民主黨派、無黨派代表人士對基層民主工作的引領性、代表性和示范性作用。五是整合社會力量，強化基層治理隊伍建設。加大對基層干部的培養和教育力度，著力培育社會工作、民生服務、公益慈善、法律服務、矛盾調解等服務型社會組織。出臺社區外包服務項目設計相關規范和標準，逐步實現社區服務外包由“點”到“面”的轉變。

（五）強化以法治方式預防和化解社會矛盾糾紛

以法治思維和法治方式預防、化解社會矛盾糾紛，是衡量國家治理體系和治理能力現代化的重要標志。一是堅持法治思維，踐行法治方式。黨員領導干部要帶頭學法、尊法、守法、用法，堅持依法決策、依法履職、依法化解矛盾糾紛，維護社會和諧穩定，使法治思維成為領導干部自發的一種心理需求，使法治方式成為決策、履職、辦事的自覺習慣。引導群眾自覺用法律規范自身行為，依靠法律手段解決紛爭，運用法律武器維護合法權益。二是規范權力運行，依法預防糾紛。把嚴格依法辦事、規范權力運行，作為法治建設的重要著力點，在行政執法、司法過程中堅守法治理念，按照法定的權限和程序行使職權，有效預防和減少因執法、司法不規范引發的社會矛盾糾紛。三是完善工作機制，有效化解矛盾。積極構建全方位、多層次的社會矛盾糾紛化解網絡體系，進一步完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制，發揮好人大代表、政協委員、律師、社會組織、基層群眾自治組織在暢通和拓寬群眾訴求表達渠道方面的作用，為人民群眾提供更多可供選擇的糾紛解決方式。進一步完善大調解工作格局，大力提升人民調解、行政調解、司法調解聯動工作成效，形成調處化解矛盾糾紛的有效機制。

法治是推動社會和諧進步的最強動力，對當前的中國來說，推進基層社會治理法治化，充分發揮法治在維持社會秩序、協調利益關系、化解社會矛盾中的功能和作用，才能真正實現基層社會治理的最佳效果和長期效益，理順各種關系，實現社會和諧。

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