寧波地下空間開發(fā)利用與立法探索

■聞 良，邱思紅 ■寧波市東部新城開發(fā)建設(shè)指揮部，浙江 寧波 315040

土地空間資源的日益匱乏和對可持續(xù)發(fā)展的日漸重視，如何合理有序引導(dǎo)鼓勵城市地下空間的開發(fā)利用成為城市建設(shè)的重要議題。

1 寧波東部新城地下空間規(guī)劃編制概況

東部新城總面積約15.85 平方公里，距三江口老城不足5 公里，定位為寧波未來政治、經(jīng)濟(jì)中心。作為寧波城市建設(shè)的核心區(qū)域，為了充分發(fā)揮地下空間資源效用，適應(yīng)東部新城高強(qiáng)度開發(fā)，以及城市現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展建設(shè)的需要，寧波市規(guī)劃局委托日本日建設(shè)計編制了《寧波市東部新城地下利用控制性規(guī)劃》。該規(guī)劃于2007 年初經(jīng)寧波市人民政府批準(zhǔn)，成為控制和引導(dǎo)寧波市東部新城地下空間開發(fā)建設(shè)的法定文件。

2 東部新城地下空間規(guī)劃的要素與特點

(1)軌道交通:建立以地鐵站為中心，融合城市公交快線等其他公共交通方式的立體化交通換乘樞紐;三條市區(qū)軌道線和一條市域軌道線經(jīng)過東部新城。為使地鐵使用者和其他車輛的換乘更為方便，在地鐵站附近配置站前廣場、公交首末站、地下公共停車場、地下自行車停放場，以提高使用者在車站附近的便利性;并通過地下商業(yè)街等地下步行網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)將地鐵站和周邊建筑物在地下進(jìn)行連接，以方便步行者需要并減少對地面交通的影響。

(2)共同溝網(wǎng)絡(luò):建立共同溝網(wǎng)絡(luò)保障城市基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)發(fā)展;為有利于市政管線的敷設(shè)、擴(kuò)充和更新，提高市政設(shè)施的安全性和易維護(hù)性，防止道路反復(fù)開挖對城市交通及景觀的影響，規(guī)劃在新城核心區(qū)內(nèi)建立10 公里長的共同溝網(wǎng)絡(luò)，服務(wù)區(qū)域面積約為4 平方公里。

(3)地下停車場及其網(wǎng)絡(luò):為保持良好的城市環(huán)境，提高停車場的使用效率，緩和地面交通壓力，規(guī)劃在高強(qiáng)度開發(fā)的中心商務(wù)區(qū)和整體開發(fā)的行政辦公綜合區(qū)建立地下停車場網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

(4)地下步行網(wǎng)絡(luò):與交通換乘樞紐、大規(guī)模公共設(shè)施等相連的地下街及地下步行者網(wǎng)絡(luò)體系;為補(bǔ)充地面的步行網(wǎng)絡(luò)空間，使步行者能便捷地從地鐵站到達(dá)各個街區(qū)，確保其安全并保障地面交通組織的順利進(jìn)行，規(guī)劃在新城核心地區(qū)和重點地區(qū)建立地下步行網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，并在交通流量大的道路交叉口建造地下人行通道。

(5)地下道路:為保證城市空間景觀連續(xù)和方便步行者需要，將局部道路地下化。

3 地下空間開發(fā)存在的問題及應(yīng)對

(1)城市地下空間開發(fā)法規(guī)體系有待進(jìn)一步加強(qiáng):目前，國內(nèi)大部分城市對城市地下空間開發(fā)利用的土地使用權(quán)屬、物業(yè)產(chǎn)權(quán)、建設(shè)維護(hù)管理等方面，都沒有相應(yīng)的法律法規(guī)體系，不利于日常的建設(shè)管理工作。建議開展地下空間開發(fā)的法規(guī)體系研究工作，在地下空間開發(fā)利用方面形成一個較為全面的政策和法規(guī)系統(tǒng)，在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)地下空間利用基本法規(guī)、地下空間建設(shè)實施法規(guī)、地下空間安全法規(guī)、地下空間維護(hù)管理等法規(guī)制定，以利于規(guī)劃、城管、人防、消防等各相關(guān)部門開展日常管理工作。

(2)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不夠:城市地下空間開發(fā)是一個系統(tǒng)工程，涉及多方職能部門和開發(fā)主體。當(dāng)前，由于缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)存在各自為政的現(xiàn)象，導(dǎo)致相關(guān)地下空間連接不暢，網(wǎng)絡(luò)化功能得不到有效發(fā)揮。為此，建議成立市級層面的城市地下空間開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平衡各方利益主體，以充分發(fā)揮城市地下空間的網(wǎng)絡(luò)化功能。

(3)重視與城市防災(zāi)規(guī)劃的結(jié)合:地下空間開發(fā)利用深化階段，應(yīng)加強(qiáng)與人防、消防、防澇等城市相關(guān)防災(zāi)規(guī)劃的結(jié)合。地下空間出入口、風(fēng)亭等地面構(gòu)筑物應(yīng)與城市地面景觀做好有效銜接。

(4)加強(qiáng)地下空間開發(fā)建設(shè)管理，做好地質(zhì)沉降防治工作:當(dāng)前，城市地下空間開發(fā)建設(shè)過程中，存在較為嚴(yán)重的地質(zhì)沉降現(xiàn)象，對其周邊現(xiàn)有設(shè)施影響較大。建議大體量的地下空間開發(fā)前應(yīng)制定地質(zhì)專項安全評估報告，并建立健全相關(guān)監(jiān)督管理制度，以利于相關(guān)職能部門開展日常管理工作。

4 地下空間開發(fā)的立法與探索

盡管對于加大地下空間開發(fā)利用有著廣泛的共識，但相關(guān)法律法規(guī)仍處在研究制定過程中。以下是寧波市關(guān)于地下空間開發(fā)已經(jīng)或正在編制的部分法令性文件。

(1)《關(guān)于落實省政府空間換地政策鼓勵開發(fā)利用地下空間的通知》。該文件于2014 年9 月29 日由寧波市規(guī)劃局和寧波市國土資源局聯(lián)合發(fā)文，其主要目的是為了鼓勵地下空間利用。值得參考的地方有兩點，第一、明確了用于商業(yè)、辦公、娛樂、倉儲等經(jīng)營性用途的地下空間建設(shè)用地使用權(quán)價格標(biāo)準(zhǔn)。文中規(guī)定以協(xié)議方式出讓的，地下首層部分土地出讓金可按所在地段基準(zhǔn)地價對應(yīng)用途樓面地價(倉儲用途為地面地價)的20%收取，地下二層土地出讓金可按地下首層的40%收取，地下三層以下(含三層)可免收土地出讓金;以招拍掛方式公開出讓的，土地出讓地價可參照確定。第二、明確在地塊規(guī)劃條件中(除單建地下工程外)必須要有地下空間的相關(guān)建設(shè)要求，包括地下空間范圍、規(guī)劃用途等控制要求。

(2)《寧波市地下空間開發(fā)利用管理辦法(試行)》。該辦法雖尚處于起草初稿公示階段，但對于推進(jìn)當(dāng)前寧波市地下空間開發(fā)建設(shè)有重要意義，其目的是為加強(qiáng)城市地下空間開發(fā)利用管理，合理開發(fā)利用城市地下空間資源，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，保障相關(guān)權(quán)利人合法權(quán)益。《辦法》值得參考的地方主要有以下幾點:第一、明確了市級層面的地下空間開發(fā)利用工作領(lǐng)導(dǎo)小組及協(xié)調(diào)機(jī)制。市政府成立寧波市城市地下空間開發(fā)利用工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市長任組長，分管市長任常務(wù)副組長，市政府辦、住建、規(guī)劃、人防、國土等單位主要負(fù)責(zé)人為成員。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)全市城市地下空間開發(fā)利用工作，并建立地下空間開發(fā)利用工作協(xié)調(diào)機(jī)制，主要研究協(xié)調(diào)地下空間開發(fā)利用涉及優(yōu)惠政策、統(tǒng)籌利用、規(guī)劃實施、建設(shè)次序、費用分擔(dān)等重大事項。第二、引入地下空間分層利用原則，分為淺層、中層和深層。地下空間開發(fā)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排公共服務(wù)設(shè)施、道路與交通設(shè)施、市政公用設(shè)施、人防工程、應(yīng)急防災(zāi)設(shè)施，并兼顧城市運行最優(yōu)化的需要。第三、試圖明晰各類規(guī)劃地下空間內(nèi)容及相互之間的關(guān)系。城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃專篇的內(nèi)容。城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門會同人民防空行政主管部門組織編制本市地下空間開發(fā)利用專項規(guī)劃。值得一提的是要求城市新區(qū)、國務(wù)院和省人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)宜制定綜合管溝規(guī)劃。第四、試圖明確地下空間的規(guī)劃行政審批和許可要求。如結(jié)建地下空間項目可隨地面建筑一并向城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門申請辦理規(guī)劃審批和許可手續(xù)。單建地下空間項目單獨向城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門申請辦理規(guī)劃審批和許可手續(xù)。另外管理辦法也明確了地下空間選址意見書(規(guī)劃條件)、建設(shè)用地和建設(shè)工程規(guī)劃許可的內(nèi)容和要求。

(3)《寧波市市政設(shè)施管理條例(修訂草案)》。該文件現(xiàn)提交寧波市人大常委會審議。該條例指出應(yīng)把現(xiàn)代城市地下空間開發(fā)和有序規(guī)范使用的重要工具“共同溝”，明確為市政設(shè)施重要類型，并將建設(shè)和管理提到重要議事日程。

［1］束顯.地下空間資源的開發(fā)與利用.上海:同濟(jì)大學(xué)出版社.2002.

［2］蘇江川等.城市地下空間開發(fā)利用立法探討.四川建筑，2008.