城市規劃實施過程中的公眾參與探究

■陳鈴蘋 ■四川省城市建筑設計研究院，四川 成都 610021

引言

城市規劃雖然是一項行政管理活動，但是其實施的整個過程卻是經過法定程序一道道篩選后才決定的最優化的規劃方案。在城市規劃實施過程讓公眾參與到其中，一方面有助于決策的科學性，另一方面又可以發揮民主監督的作用。根據我國行政區域的劃分，城市規劃也涉及到多個層次，每個層次規劃過程中公眾參與的范圍、參與的方式等有所不同。這種差異性也是導致城市規劃實施過程中存在一些問題的重要原因，為此各層次的相關部門應該認識到這種不同，采取一系列措施強化城市規劃過程中的公眾參與。

1 我國城市規劃實施過程中公眾參與存在的問題

1.1 公眾參與的法律地位缺失

當前，我國的公眾在參與城市規劃中的法律地位還不夠明確。城市規劃包括規劃許可、規劃執法、規劃評估三個部分，公眾參與程度比較大的是規劃許可，主要是因為當前城市規劃公開有良好的制度基礎保障，并且公眾在這一方面的參與也積累了比較豐厚的經驗。與規劃許可相比，城市規劃執法環節中公眾參與的程度比較低，主要是因為沒有相關的制度來保障。對于我國城市規劃來說，規劃評估起步的比較晚，與前兩者相比還是一個新事物，因此公眾參與的程度等低，缺少一定的實踐經驗和制度保障［1］。在城市規劃過程中，強化公眾參與的基礎就是明確公眾參與的法律地位。目前，我國現行的《中華人民共和國城鄉規劃法》里對公眾參與有明確的規定。但是與其他國家相比，我國公眾參與城市規劃的法律地位還是比較模糊的，還需要有關部門重視和改進。

1.2 公眾主動參與意識淡薄

目前，我國很多地區都開始重視城市規劃中的公眾參與，相關部門也在逐漸的完善公眾參與的途徑，有些地區還專門設立了城鄉規劃網站，將城市規劃的各項內容及時的公開在網絡上，方便公眾自主閱覽。有些地區也建立了城市規劃信訪接待中心，鼓勵公眾對城市規劃提出意見和建議尤其是在城市規劃制定過程中，還發揮了新聞、網絡媒體的宣傳作用來征求公眾們的意見和建議。有些公眾雖然會在留言板上發表自己的一些觀點，但是大多是為了個人或小團體的利益，不符合集體的利益。從整體上來看，在我國的城市規劃中，公眾主動參與的意識還很淡薄，參與的目的還過于狹隘。

1.3 公眾參與方式存在局限性

隨著社會經濟的發展，民主和法制的觀念已經深入人心。城市規劃雖然是一項行政管理活動，但是涉及到的卻是大眾的切身利益，因此城市規劃不僅僅是政府的事，也是公眾的事。國家和政府也在積極的探索，如何讓公眾更好的參與到城市規劃實施當中來，切實的保證公民參政議政的權利和法律地位。但是公眾在實際的參與過程中，大多還處于一種被動的狀態，公眾參與也是在政府組織下才進行的，政府往往決定著公眾參與的方式。有些地區在開展城市規劃民意調查時主要是為了了解規劃中存在的問題，沒有鼓勵公眾對預期規劃進行一些設想。有些地區雖然能夠按照法律法規要求將審批后的城市規劃在電視媒體或網絡媒體上進行公告，但是公告時間過短，在一定度上限制了公眾的參與權。

1.4 公眾參與機制不夠健全

目前，我國城市規劃中公眾參與的機制也還不夠健全，主要表現在規劃中公眾參與的每個階段中參與的主體、參與的方式、參與的過程等缺乏一定的內在聯系。每個層次、每個階段由哪些公眾主體參與，怎么參與，公告采用哪種形式等還沒有一個明確的規定。因此，各層次的城市規劃單位或部門就可以自行決定公眾參與的主體、參與的方式等，這樣一來就無法切實有效的保障公眾的知情權、聽證權、監督權等法律明確規定的權利。不同層次的城市規劃，其規劃的內容和任務也有所不同，因而公眾參與的機制也會不同。因此，我國應該根據各層次城市規劃的差異性來制定不同的公眾參與機制，確保各層次的城市規劃都能夠有序進行。

2 加強城市規劃實施過程中公眾參與的措施

2.1 加強城市規劃中的法制建設

要強化城市規劃中公眾參與，首要的工作任務就是加強城市規劃中的法制建設，全面的明確公眾參與城市規劃實施過程的法律地位，只有保障了公眾參與城市規劃的法律地位，才能調動公眾參與城市規劃的積極性，為城市規劃提出建設性的意見和建議。法律地位的明確不僅僅只局限在參與權利的地位上，還應該從公眾參與城市規劃的全過程出發，全面的明確公眾參與的法律地位。具體包括公眾參與的程序、參與的方式、參與的主體，從而提高公眾參與的有效性和公平性［2］。此外，還應該擴寬公眾參與的渠道，實現立法的公開。在城市規劃中要明確公眾參與的法律地位，應該切實的保障公民的知情權和參與權，要保障公民的法律權利就必須實現城市規劃的透明化，為公眾參與提供更多的途徑。

2.2 提高公眾參與的意識

提高公眾參與城市規劃的意識，就必須要讓公眾了解城市規劃的內容和意義。城市規劃是一項專業性很強的工作，其中涉及到很多類型的城市布局和發展計劃，這對于普通公眾來說是比較陌生的。但是，城市規劃又與公眾的生活密切相關，公眾參與到城市規劃中是必不可少的。因此，要提高公眾參與城市規劃的意識，就必須讓公眾了解到城市規劃的一些基礎理論和實踐方法，進而才能實現公眾參與城市規劃單位或部門的有效溝通。為此，各地區相關部門應該加大城市規劃的宣傳力度，讓公眾正確的認識到城市規劃對自身發展的作用，對促進城市發展的作用，同時也是在保證公眾的知情權和參與權。對于城市規劃的宣傳一定是長期、持續的宣傳，進而才能引起公眾的廣泛關注和重視，公眾的參與意識才會逐漸的增強。

2.3 制定科學合理的公眾參與方式

科學合理的參與方式能夠提高公眾參與的有效性。公眾參與的方式一般是由城市規劃部門根據參與目的來確定的，參與主體與參與的內容利益聯系越密切，可供公眾參與的方式就越多，公眾參主動參與的意識也會更強。各地區的城市規劃單位或部門應該在按照相關法規的基礎上，再綜合考慮本地區城市規劃的實際情況，來選用科學合理的參與方式。公眾參與城市規劃的方式有:公眾自發、公眾調查、部門訪談、新媒體通訊、聽證會、規劃委員會、展覽展示、專題講座、論證會、人民代表大會［3］。例如部門訪談適合城市總體規劃階段的公眾參與，展覽展示適合規劃成果編制完成以后的公示。

2.4 制定合理的公眾參與機制

在城市規劃的項目準備、調研、方案制定、審批、反饋以及實施等各個階段，相關管理部門應該采取積極的宣傳和普及工作，讓更多的社會公眾參與進來，形成一套完整且合理的公眾參與機制［4］。在制定參與機制過程中，可以借鑒和學習其他發達國家的經驗，結合我們國家的實際情況，去探索城市規劃每個階段參與的主體、參與的內容、參與的方式、參與的程序。尤其是準備階段中的公眾參與，各地區的城市規劃單位或部門首先要進行民意調查來了解公眾的意見，綜合考慮公眾的意見之后再決策。目前，我國大部分地區的城市規劃都是先在內部決策，然后在公示征求民意，從而大大降低了公眾參與的意識。同時在制定或設計城市規劃方案時，也可以讓公眾參與到設計中，聽取普通公眾對城市規劃設計的意見。此外，還要重視反饋階段中的公眾參與，通過熱線電話等其他通信方式直接了解到公眾的意見和建議，從而讓公眾能夠實實在在的參與到城市規劃中。

3 結束語

綜上，在城市規劃實施過程中，公眾參與是必不可少的一個環節。為此，相關部門應該通過加強法制法規建設，加大宣傳力度，來增強公眾參與的意識。同時制定合理的公眾參與方式和參與機制，提高公眾參與的有效性，切實的發揮公眾參與在城市規劃中的作用。

［1］藍燕卓.決策與民意:城市規劃變更中的公眾參與［J］，經濟社會體制比較，2012(09)

［2］邢磊.城市規劃中的公眾參與［J］，城市建設理論研究，2012.(05)

［3］羅鵬飛.關于城市規劃公眾參與的反思及機制構建［J］.城市問題，2012(6).

［4］林小玉.公眾參與城鄉規劃的若干思考［J］，福建建筑，2010(05).