新時期網絡環境下城鄉規劃公眾參與研究

■蘆熙斌 ■青海省規劃設計研究院，青海 西寧 810001

現階段公眾通過網絡參與到城鄉發展規劃中來的趨勢越來越明顯。網絡作為一種新興媒體極大的促進了公眾參與政府城鄉規劃行為。公眾參與到城鄉發展規劃中來是公民意識的覺醒，保障市民的城鄉發展規劃參與權是公民的基本權利，完善公民參與制度建設是重要的制度進步和完善。政府對城鄉發展的規劃關系到市民的切身利益，但是目前城鄉發展規劃的公眾參與度還遠遠不夠，市民需要不斷進行高層級的參與度研究。

1 網絡與公眾參與的關系及影響

1．1 網絡與公眾參與的關系

網絡環境不同于傳統社會環境，網絡高速發展使得社會傳播途徑和傳播效果呈現出了新的特點，首先互聯網發展讓人與人之間交往呈現出了新狀態，互動性遠遠超出原有的社會交往形態，媒體傳播短平快，人與人之間交流成本很低，效果卻不屬于傳統的交流媒介，互動性增強有助于增強人際交往的平等性，人與人的交流不在受制于傳統媒體的制約。每個人都是信息傳播主體，每個人都是信息的制造者和傳播者，都可以對這個社會產生不可預計的影響，眾多的信息傳播者導致了互聯網信息傳遞的無序性和復雜性，許多無用信息充斥網絡，給信息的管理帶來了新的挑戰。互聯網的發展使得網絡接受者接受信息的方式發生了變化，傳統媒體已經不能把信息的接受者當成具有高度一致性的群體，找出不同細分受眾的特征，進行分類傳播才是當下的主流，信息的接受者同樣有自己的自由，可以選擇接受高度不同的信息。由于信息的傳播具有速度快，成本低，受眾廣的特點，一旦信息呈現爆發性的傳播就有很強的煽動性，有個別人和組織利用網絡的這種特性發表極端言論，進而達到在自己的非法目的。

1．2 網絡對公眾參與的影響

首先，網絡的特性決定了網絡可以接受各種不同的合法言論，不同的社會群體、個人、組織其言論都可以在互聯網上得到呈現，這與傳統的媒介和信息傳播過程有著很大的區別，傳統的媒體可以充當信息的篩選器，把不符合他們的規則和價值觀念的信息過濾掉，人們的意愿表達受到了影響，當下互聯網的發展使得這一傳統局面發生了巨大變化，互聯網成了公眾意見的表達平臺，媒體的發展讓這一特性顯得更加的明顯，在這一過程中又出現了因不同的利益群體結成的非正式聯盟，表達他們的利益訴求。其次網絡上的市民社會受網絡發展影響逐漸形成，網絡開始形成了一種有別與官民二元文化的多元文化，一種超出了地域限制的網絡市民社會，新的傳播媒體給大量的網絡參與者提供了技術保障，人們可以借助網絡社會的人際關系跨越地域空間的限制，組成因共同愛好、興趣、需求的市民結構，這些網絡市民存在于虛擬社會中，現實社會能否接受關鍵在于他們對現實的沖擊和影響。再次互聯網形成了交往的平臺，公眾可以為了自己的利益與不同的利益群體進行溝通，但是互聯網的虛擬特性又讓這些具有一定利益共同體的網絡市民容易出現不穩定性。

2 城鄉規劃公眾參與的問題

公眾參與可以分為程序性參與和非程序性參與，其中程序性參與存在保障制度不完善問題，《城鄉規劃法》和《城市規劃編制辦法》對公眾參與到城鄉規劃的設計中來有一個不是清晰的約束，僅僅停留在原則性要求層面，法律沒有對公眾參與城鄉規劃提出明確的要求和限制，是對不成文的規定或者行業地域習慣，一般情況下由規劃的主要負責單位執行座談、訪談、問卷等方式向公眾搜集意見，作為規劃的參考，這一過程公眾有很大的被動性，不能對規劃執行和設計起到實質性的影響，公眾質疑城鄉規劃的合法性，卻不能通過恰當的渠道表達訴求。公眾對城鄉規劃的決策信息與決策主要機構存在信息不對稱現象，城鄉規劃前期沒有設計一個允許公眾參與的機會，大部分屬于封閉設計，公眾參與的階段都是無法對方案產生影響，調研和方案評估階段存在宣傳不到位的情況，公眾在項目規劃前期不知情，規劃實施中涉及到自身利益時責怪相關單位沒有把信息公開到位，行政救濟制度不夠健全，當規劃決策出現公眾參與問題時，缺乏有效的補救措施。

城鄉規劃過程中，非程序性參與信息真實性無法保證，互聯網信息發布者核實個人真實信息難，虛假信息泛濫，海量信息下人們無法分辨信息的真假，容易受到虛假信息的干擾，虛假信息在互聯網技術的偽造下更加具有煽動性和快速傳播性。非程序性參與城鄉規劃不易阻礙城鄉規劃的正常進行，由于我國處在城市化和城鄉一體化發展的高速階段，規劃執行部門在規劃的特定時間會開放公眾參與的空間。其他階段基本不存在公眾參與的可能性，互聯網能夠保證公眾隨之參與到規劃中來，但是過度的參與導致城鄉規劃效率大打折扣，如果對隨意干涉政府行政規劃的不良習慣不加管理，這將成為今后城鄉規劃公眾合法參與的重大隱患。

3 完善城鄉規劃的途徑

增加程序性參與的層次性。城鄉規劃的各個階段都可以采取不同的方式讓公眾依法有序的參與到城鄉規劃建設中來，程序設計必須符合政府主管部門的行政行為，為了提高效率可以采取新媒體互動平臺，形成程序性和非程序性參與的綜合性平臺，效率優先兼顧公平的原則，公眾參與的前期重視參與的持續性，后期保持參與的公眾性。

應按照城鄉規劃制定、審批、實施、評估和修改的過程，提出對各個階段中公眾參與的組織形式、參與流程、參與的技術與方式以及參與效果的認定等的具體要求，從目前的法律法規的具體情況看，特別應當強化規劃制定前期和過程中的公眾參與，以落實前置性原則，提高公眾參與的效果;補充關于規劃實施評估階段公眾參與的相關規定，實現城鄉規劃全過程的公眾參與。在現有的《城鄉規劃法》的基礎上，應進一步完善對于規劃決策己經做出的情況下的規劃救濟制度，明確規劃爭議中的行政復議和行政訴訟的具體程序。另外，應適當放寬《行政復議法》和《行政訴訟法》中對于申請復議和訴訟條件的限制，提供一個相對寬泛的城鄉規劃申訴范圍。城鄉規劃申訴的主體應當包括在規劃實施階段權利受到實際影響的行政相對人，以及在規劃編制、修改階段知情權、參與權利受到影響的行政相對人。搭建基于新媒體的城鄉規劃信息發布和公眾參與平臺優化公眾參與的程序設計，構建“上”、“下”有機銜接的公眾參與格局。

4 結束語

城鄉規劃公眾參與隨著互聯網的發展逐漸得到社會關注，網絡對于公眾參與的作用也不同于傳統溝通媒介，多元化、平臺化、市民化的網絡平臺給公眾參與城鄉規劃提供了更多渠道，通過完善法律法規、優化公眾參與、構建良好互動平臺，可以引導公眾有序合法參與到城鄉規劃中來是今后工作的方向。

［1］葉芳芳．“新媒體時代”的公眾參與何從何去——從番禺垃圾焚燒事件看新媒體驅動型公眾參與［A］．中國城市規劃學會、南京市政府．轉型與重構——2011中國城市規劃年會論文集［C］．中國城市規劃學會、南京市政府，2011∶11．

［2］黃瑩，王希希．利益博弈下的城鄉規劃公眾參與——北京新城城鄉規劃公眾參與模式的探索［J］．北京規劃建設，2009(S1)：156-159．

［3］石瑩怡．城市規劃公眾參與中媒體效應的運用——以廣州海珠橋南廣場地區舊城改造規劃公眾參與為例［A］．中國城市規劃學會、重慶市人民政府．規劃創新：2010中國城市規劃年會論文集［C］．中國城市規劃學會、重慶市人民政府，2010∶14．