當前中小城市總體規劃若干問題的探討

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1 新形勢下對城市總體規劃的再認識

城市總體規劃是一定時期內城市發展目標、發展規模、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署和實施措施，是引導和調控城市建設、保護和管理城市空間資源的重要依據和手段［1］。它是一項全局性、綜合性、戰略性的工作，具有公共政策的屬性。

美國著名城市理論家、社會哲學家劉易斯·芒福德指出:“真正影響城市規劃的是深刻的政治和經濟的轉變”。在計劃經濟時期，我國政治體制高度集中，經濟體制呈自上而下的計劃模式，城市總體規劃受制于政府部門所確定的各項計劃，著重于實現對計劃落實的單一性。此時的城市規劃是純粹的物質和工程設計，技術上的缺失和政治性占主導地位。

在市場經濟時期，城市總體規劃的編制按照“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的組織原則，城市發展所需的各種資源要素按照不同利益群體的需求通過市場加以合理分配，政府起引導和監督的作用。

進入21世紀，我國日益融入經濟全球化的浪潮中，樹立科學發展觀、建立社會主義和諧社會、建設資源節約型和環境友好型社會、堅持“五個統籌”、從片面強調發展速度向全面協調可持續發展轉變等等，都對城市總體規劃編制提出更高更新的要求，其政策性和技術性也在發生變化。尤其是中小城市，由于自身發展特點和建設實際需求，城市總體規劃應根據自身條件決定，并有別于大城市，不能隨波逐流，千篇一律，導致失去城市的特色。

2 城市總體規劃存在的問題

在城市開發建設過程中，受到市場行為和政府干預的雙重作用，尤其對于中小城市，城市總體規劃往往不能很好的實施，在編制和管理方面都存在著問題。

2．1 規劃編制層面存在的問題

2．1.1 內容過于繁瑣龐雜

目前城市總體規劃編制的內容越來越細致，過于繁雜，往往難以突出重點問題，真正能夠解決城市發展問題的卻不多。總體規劃重點往往側重于追求內容的多而全，卻忽視了部分在總體規劃階段需要重點編制和解決的問題，缺乏對城市發展的戰略性把握。這種編制方法尤其不適用于中小城市。中小城市發展規模相對較小，其總體規劃的編制既需要戰略層面的宏觀指引，以提供具有前瞻性和指導性的戰略發展框架，也應對各類主要設施的用地安排加以明確，為規劃管理提供切實可行的依據。

2．1.2 編制主體的單一性，與城市開發建設相脫節［2］

《城鄉規劃法》規定，城市人民政府組織編制城市總體規劃。事實上，對于中小城市而言，即由當地規劃行政主管部門來承擔。規劃行政主管部門往往委托規劃設計院來編制。規劃編制單位僅從專業技術角度上編制方案往往是合理的，但從經濟學和社會學角度出發可能是不合理的。這也是造成已編制完成的規劃無法順利實施和頻繁修改的重要原因之一。而縣區級人民政府統籌區域社會經濟發展，對其轄區內的產業發展和社會需求有著更深的了解，但卻無法直接參與到規劃編制中，這就造成了規劃藍圖和現實發展需求兩層皮的局面［3］。中小城市更是存在編制人員不問實施管理、管理人員不問技術的傾向，使得規劃編制和實施管理嚴重脫節。

2．1.3 時效性差

城市總體規劃編制時效性問題主要反映在整體用時過長和階段間用時失衡(即審查、審批總體規劃用時偏多，而編制、論證用時偏少)。尤其是后者，隨著各類專家論證會、審查會的增加以及《城鄉規劃法》對公眾參與的重視而有繼續加重的趨勢。很多中小城市的總體規劃從編制到審批多達三、五年時間，而近期建設規劃時限一般為五年，往往是審批下達之日，就是啟動修編之時。

2．1.4 編制標準單一化

根據國務院印發《關于調整城市規模劃分標準的通知》，目前我國以城區常住人口為統計口徑，將城市劃分為五類七檔。從直轄市一直延伸到建制鎮，人口規模從上千萬到幾千人不等。而城市總體規劃執行同一標準很值得商榷。

2．2 規劃實施層面存在的問題［4］

2．2.1 適應性差

有的城市總體規劃往往滯后于城市的發展，不能滿足城市發展對用地的要求。規劃剛審批下來，城市實際人口和用地規模已經達到或超過了城市規劃的目標。這種情況在我國東部沿海城市，尤其是經濟發達的中小城市更為常見;也有的城市總體規劃過于超前，使得按照城市總體規劃建設的各類設施處于閑置狀態。這種情況在我國內陸經濟落后地區較為常見。

2．2.2 實施性差

地方政府尤其是鄉鎮一級政府對總體規劃實施力度不夠，沒有認真執行總體規劃編制內容，又因總體規劃的法定性不強，可以通過修編進行調整，因此在規劃實施過程中修改的隨意性較大。很多中小城市總體規劃內容過于宏觀，操作性不強，尤其是對城市近期建設和發展的內容缺乏明確的指導意見。

3 對策及建議

3．1 總體規劃應加強戰略性，減少戰術性。由技術性向政策性轉變

城市總體規劃編制內容存在大量沒有必要在該階段明確、實際也無法明確的內容，這既損害了規劃的嚴肅性與科學性，又導致規劃編制用時過長，必須大力簡化總體規劃的內容。首先，城市總體規劃應強化關于城市宏觀戰略的研究，把研究要點放在城市定位、發展戰略、總體布局、重大基礎設施和關鍵地段規劃原則等方面，其他內容可由下一層次的規劃來完成。其次，對于城市總體規劃的工程規劃、防災規劃和環衛規劃等應突出重大原則、技術政策和設施容量，而技術性工作應由后續的各專項規劃來承擔［5］。

3．2 增強與其他部門、公眾的協調，注重規劃編制主體的多樣性

從城市規劃的社會性、多元性、綜合性等因素考慮，為保證規劃的順利進行，必須充分調動各級政府部門的積極性，可由市政府統一制定規劃編制的計劃，形成由各鄉鎮人民政府負責本轄區內的各項規劃、公眾積極參與獻言獻策、各專業部門負責本行業的專項規劃、規劃行政主管部門負責審查規劃、市人民政府批準規劃的機制。

3．3 突出城市自身的特色，通過城市設計將其落實到總體規劃層面

中小城市因城市規模有限，在進行總體規劃編制時更應該關注城市自身空間布局的特征，把握城市所獨有的歷史資源和人文資源，把城市設計真正落實到總體規劃層面。一是注重城市總體規劃階段城市設計的整體性，把山、水、城融入城市未來的空間中去，正確處理幾者的和諧關系。目前國內開發建設中“七通一平”做法中的“一平”就損害了城市中原有自然風貌的融洽和平衡，尤其對于山地城市而言。二是注重城市重要區域、重要節點的城市設計，強調城市建設的自然美、人工美和人文美。

3．4 轉變觀念、探求新的管理模式

宏觀失控、微觀越位是當前規劃管理質量不高的主要表現。規劃管理者要轉變固有觀念，注重市場經濟對城市規劃的配置作用，抓大放小。規劃編制人員應學習實施管理，管理人員主動過問技術，真正解決規劃編制和實施管理相脫節的問題。針對城市總體規劃編制、審批時間長等問題，逐步探索適時評估、動態的總體規劃審批和調整機制。

4 結語

新形勢下城市總體規劃編制重點由只注重物質空間規劃轉向社會、政治、物質空間、生態、文化等多角度并重;規劃成果的服務對象由以政府為主轉向以公眾、社會各階層、政府為主。只有做好規劃前期調研工作，把握好正確的指導思想，并有一套確保總體規劃修編實施保障機制，就能確保城市總體規劃與時俱進，真正發揮“規劃先導”的作用，促進城市和諧、可持續發展。

［1］全國人大常委會法制工作委員會經濟法室等．中華人民共和國城鄉規劃法解說［M］．知識產權出版社，2008．

［2］林明輝．淺談我國城市總體規劃編制方法見解及對策［J］．大科技，2011(6)．

［3］尤志斌．城市總體規劃編制方法的改進策略初探［J］．現代城市研究，2007(6)．

［4］畢瑜菲．當前我國城市總體規劃的若干問題研究［J］．理論廣角，2014(1)．

［5］陳有川，韓青．城市總體規劃編制用時問題研究［J］．城市規劃，2009(2)．