水土保持生態補償機制分析

■譚明偉 ■重慶市豐都縣水務局，重慶 408200

隨著我國經濟的發展，生態環境狀況越來越差，尤其是水土流失問題日益加劇。為了有效解決水土流失問題，政府加強了水土保持工作的治理，并建立了生態補償機制，以增強水土保持工作的實效性。不過，從收集到的資料來看，目前的水土保持生態補償機制還存在不少的問題，這影響到生態補償在水土保持中的作用，有必要對生態補償機制進行完善。

1 水土保持生態補償機制中存在的問題

1．1 水土保持生態補償缺乏法律的強制性

針對水土保持生態補償工作的要求，中央和地方政府制定了一系列的政策措施，但是這些政策基本上都是以鼓勵性的規定為主，沒有與之對應的法律規定，導致所制定的制度、措施實施受到影響。對于企業來說，這些制度和措施只是一種建議，它們可以接受也可以不接受，或者接受后不執行的企業也不能強制執行或處罰。其結果有兩個，一方面，由于缺乏制定的法律強制性，有可能影響到企業之間履行社會義務的公平性，比如說在同一個區域內的企業，不同的企業對生態環境有著相同或類似影響，但是在生態補償機制上有很大的差異，此時對于多投入的企業來說是不公平的。另一方面，因為沒有法律強制性，人為因素決定提取資金的穩定性，導致生態補償缺乏長期的、持續性的投入。

1．2 水土保持生態補償機制資金來源渠道比較狹窄

水土保持生態補償機制需要長期的、穩定的資金來源，畢竟水土流失、生態破壞并不是一朝一夕能夠解決的事情。我國雖然已經建立了水土保持生態補償機制，但是在資金來源上還缺乏穩定性，資金來源途徑主要有中央和地方政府、當地群眾，其中當地群眾投工投勞占據了80%以上，中央財政轉移支付的比例雖然不斷增加，但是增長速度緩慢，跟不上水土保持工作的需要。同時，中央財政轉移支付主要是縱向轉移支付，橫向轉移支付所占比例不多。雖然，在國家財政收入當中基金、生態稅、財政補貼、優惠信貸等也有部分用于生態補償，但是這些資金規模本來就比較少，要用于環境保護、生態環境建設的方方面面，可用于生態補償的比例不高。而水土流失基本上發生在中西部比較貧困的地區，經濟發展水平比較低，財政資金不足以滿足生態保持的需要。

1．3 水土保持生態補償主客體不明確

我國目前的水土保持生態補償機制是資源開發型生態補償機制，是以政府統籌、企業參與為基本形式，政府在這一機制當中負責生態化和城市建設、新農村建設等，統籌企業與農業發展之間的關系，水土保持實際上是補償內容的一部分。在這種模式當中，政府和企業是補償的主體，但是二者之間的責任關系并不明確，農戶是補償客體，但是卻缺乏明確的、科學的補償標準。在資金的使用上，一般是由縣級政府設立的專門機構負責統一征收、統一管理、統一使用，在使用上水利部門只提供部門核算標準，經常被挪用或者資金使用不到位，沒有體現出生態補償專款專用的基本要求。而補償征收主體的水利、環境等主管部門，卻沒有資金的使用支配權。

2 水土保持生態補償機制的完善建議

2．1 建立健全水土保持生態補償法律規定

我國是一個是社會主義法治國家，水土流失治理不僅僅是一個技術問題，也是一個法律問題，法律是治理水土流失最后的保障。最近幾年，我國為水土保持工作當中出臺了一系列的法律、法規，也出臺了一些政策、制度，但是還沒有建立起以水土流失綜合防治為目的的法律、法規體系，尤其是在水土保持生態補償方面，目前還有立法空白。建議在今后的立法工作當中，將水土保持生態補償納入立法工作當中，使生態補償有明確的法律標準作為依據，解決由此導致的不公平問題。一方面，國務院應該針對不同地區的水土流失，確定不同地區的最低補償標準，標準的制定按照水土流失治理成本、給農戶帶來的損失、當地經濟發展水平，既要體現出公平性、又要體現出統一性，只有這樣才能增強生態補償機制的可操作性，避免補償不公平對企業積極性的影響。另一個方面，應該明確不履行義務的處罰機制，這一點應該在法律規定當中確立，同時明確處罰的執行單位，建議由環境執法單位負責生態補償機制的查處、處罰，明確處罰的標準，在這里可以參考環境違法處罰標準，將處罰上限規定為違法所得的3倍以上、5倍以下，嚴重者處于5倍以上、上不封頂的罰款。

2．2 擴大生態補償資金來源

要想擴大生態補償資金來源，不能將當地群眾投工投勞作為資金的主要來源，因為這不能有效地維護補償對象的利益。鑒于此，在生態補償資金來源上提出如下建議:第一，將企業作為生態補償資金的主要來源，我國的生態補償機制是資源型生態補償機制，企業在資源開發當中從資源開發中獲得利益，當其為了獲取利益而損害到生態環境的時候，企業就需要為其行為承擔生態補償代價，當然這種補償針對的既是實際受損人，也是指整個生態環境。企業應該在獲取利益的同時，在水土流失治理的預期資金范圍之內，企業提供持續性的資金投入，能夠讓生態補償獲得穩定的資金來源。第二，加大中央和地方財政的投入力度，水土流失是一個涉及公共利益的環境問題，中央和地方政府在在水土流失治理當中有義不容辭的責任，這就意味著中央和地方政府應該加大水土流失治理的投入力度，其中就包括生態補償的投入，建立財政生態補償機制財政投入增長機制，比如說明確規定生態補償財政投入每年的增長不低于本地財政增長比例等，這樣也能逐步的提高生態補償投入規模。

2．3 要明確政府、企業、補償對象、流域機構的主體責任

明確政府、企業、補償對象、流域機構的主體責任，目前在生態補償機制當中，當地群眾處于絕對的主體地位，政府、企業和流域機構的主體性地位并不明確，以政府和流域機構為例，他們將自己看成一個管理者，而不是生態補償的參與者，在這種情況只管理、不參與，勢必會影響到生態補償機制的實行。因此，生態補償機制的完善中，要明確上述主體的主體責任。政府應該將自己看成一個參與者，而不是單純的管理者，參與者既要對其進行有效的管理，又要利用自己手中的資源，積極的參與到生態補償當中，比如說協調企業與補償對象之間的關系，協調企業與企業之間的關系，協調補償標準等;對于企業來說，應該將其作為最重要的主體，要明確企業的生態補償責任，規定其在什么項目、什么情況下才承擔生態補償機制，以及如何履行生態補償機制。第三，補償對象的主體責任，要明確生態補償對象的范圍有哪些，不同的補償對象補償標準是什么，這一點也應該在今后的生態補償機制當中加以規定。第四，流域機構的主體責任比較特殊，流域機構在生態補償機制既是補償對象，又是補償主體，在這種情況下要理清在什么時候是補償對象，什么時候是補償主體，這樣才能解決流域機構主體不明確的問題。

3 結語

總之，水土保持生態補償機制中目前還存在不少問題，在今后的生態補償機制完善中，應該針對存在的問題對現有的生態補償機制進行完善，來保障相關權利人的合法權益，利用生態補償機制為水土保持提供更好的保障。

［1］中國水土保持生態補償機制研究課題組．我國水土保持生態補償機制研究［J］．中國水土保持，2009(08)．

［2］姜德文，黨維勤，張宇龍，蒲勇平．水電、水庫、礦產開發中提取一定資金用于水土保持治理的研究［J］．水土保持通報．2009(02)．

［3］鄂竟平．積極探索水土保持生態補償機制努力實現生態保護和經濟發展雙贏［J］．中國水土保持，2008(10)．