水源地安全保障達標建設評估指標體系淺議

師 洋姜利兵馮 晨

（1.黃河流域水資源保護局，河南　　鄭州 450004；2.黃河勘測規(guī)劃設計有限公司，河南　　鄭州 450004；3.黃河流域水環(huán)境監(jiān)測中心，河南　　鄭州 450004）

水源地安全保障達標建設評估指標體系淺議

師 洋1姜利兵2馮 晨3

（1.黃河流域水資源保護局，河南鄭州 450004；
2.黃河勘測規(guī)劃設計有限公司，河南鄭州 450004；
3.黃河流域水環(huán)境監(jiān)測中心，河南鄭州 450004）

本文以2011—2014年黃河流域（片）飲用水水源地安全保障達標建設評估工作為例，對評估指標體系存在的相關問題進行剖析，并提出應對的建議和措施。

飲用水水源地；評估；指標體系

自2006年起，水利部陸續(xù)頒布了前三批列入全國重要飲用水水源地安全保障達標建設名錄的水源地名單，并于2011年7月下發(fā)了《關于開展全國重要飲用水水源地安全保障達標建設的通知》，要求力爭用5年時間，使列入全國重要飲用水水源地名錄的水源地達到“水量保證，水質(zhì)合格，監(jiān)控完備，制度健全”的目標，初步建成重要飲用水水源地安全保障體系。筆者作為檢查評估小組成員，連續(xù)三年參與黃河流域（片）重要飲用水水源地安全保障達標建設評估全過程，對此項工作有了一定的認識，同時在檢查評估指標體系方面也發(fā)現(xiàn)了一些問題。

1黃河流域（片）重要飲用水水源地基本情況

黃河流域（片）列入全國重要飲用水水源地的水源地共27個（含3個西北內(nèi)陸河水源地）。

按行政區(qū)劃分［1］：青海3個，甘肅2個，寧夏1個，內(nèi)蒙古3個，陜西4個，山西4個，河南6個，山東3個，新疆1個。

按類型劃分，主要分為河道型、水庫型和地下水型3種。在所有27個水源地中，河道型5個，水庫型9個，地下水型12個。此外，黃河流域有1處地下水河道混合型水源地，為包頭市黃河水源地。

按照水利部要求，以上27個水源地應開展重要飲用水水源地安全保障達標建設工作。自2012年起，由流域機構代表水利部每年對重要飲用水水源地安全保障達標建設情況進行檢查和評估。

2評估程序與方法

按照水利部統(tǒng)一安排部署，2011年，黃河流域水資源保護局與流域（片）各省（區(qū)）水行政主管部門聯(lián)合成立了重要飲用水水源地安全保障達標建設評估聯(lián)絡組，負責開展實施安全保障達標建設相關檢查評估工作。為做好此項工作，水利部專門下發(fā)了《全國重要飲用水水源地達標建設自評估表》和《××流域國家重要飲用水水源地安全保障達標建設年度檢查評估報告編寫提綱》，對規(guī)范和推動水源地達標建設起到了重要的指導作用。

在評估工作中，主要按照部署安排—省（自治區(qū)）自評—審核匯總—現(xiàn)場抽查評估—水質(zhì)監(jiān)測—總結上報的程序進行。其中，現(xiàn)場抽查主要采取聽取匯報、核查資料檔案、實地檢查等形式進行，檢查內(nèi)容則主要包括上年度水源地達標建設完成情況和本年度水源地達標建設實施情況等。

水利部公布的“自評估表”共包括4個大項46個小項。4大項分別為水量、水質(zhì)、安全監(jiān)控體系和管理體系，每個大項下面又細分為8～10項指標。根據(jù)水利部要求，黃河流域水資源保護局制定了詳細的檢查評估方案和評分標準。其中，評分標準將46個小項分別賦予1～3分不等的分值，總分為100分，作為檢查評估的重要依據(jù)，同時該評分標準也成為檢查評估體系的重要組成部分（見下表）。

按照要求，各省（自治區(qū)）水行政主管部門首先對上年度全國重要水源地達標建設情況逐項進行打分、自評，黃河流域水資源保護局將有關自評結果進行復核和匯總，并抽取一定比例的水源地進行現(xiàn)場檢查，對自評結果予以確認后，將有關年度檢查評估結果上報水利部。

3評估指標體系遇到的問題

3.1評估指標體系未能體現(xiàn)流域性差別

水利部“自評估表”統(tǒng)一將全國列入國家名錄的水源地的評估指標設置為4個大項46個小項，這樣的模式在統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一報送、提高評估效率等方面起到了積極作用，但未能充分體現(xiàn)南北方水源地的特點和差異。事實上，南北方河流在地形、氣候、植被覆蓋率等方面差異顯著，在水源地水量、水位等方面南方水源地普遍較北方水源地更有優(yōu)勢，這些因素都將直接影響水源地最終的評估結果。

水源地安全保障達標建設評估指標體系組成表

續(xù)表

3.2在評估指標設置方面未能體現(xiàn)水源地類型差別

黃河流域依據(jù)水利部“自評估表”制定評分標準時，將河道型、水庫型和地下水型水源地均在同一張評估表中進行評估。實際工作中發(fā)現(xiàn)，由于未能充分體現(xiàn)河道型、水庫型和地下水型水源地的特點，在針對性、適用性和可操作性方面還有所欠缺。例如，“完全實現(xiàn)封閉管理”的指標對于地下水型水源地較為適用，但對于河道型的水源地顯然無法實現(xiàn)上下游完全封閉。再例如，甘肅省武威市西郊水源地承擔著武威城區(qū)約40萬居民的供水任務，有地下水水源深井22眼，分布在總面積12.5萬km2的區(qū)域內(nèi)，如此廣袤的區(qū)域?qū)嵤┩耆忾]是幾乎不可能的。諸如此類的問題對評分結果存在一定影響。

3.3水質(zhì)、水量指標未體現(xiàn)“一票否決”

水利部“自評估表”在水量、水質(zhì)、安全監(jiān)控和管

理四個方面進行評估因子設置，且四個方面設置的指標因子個數(shù)大體均衡，在理論上是合理的。在實際賦分過程中，往往將四類指標平均賦予25分，或采取水量、水質(zhì)各30分，安全監(jiān)控和管理各20分的形式予以賦分。依據(jù)《中華人民共和國水法》第三十四條第一款“禁止在飲用水水源保護區(qū)內(nèi)設置排污口”，但實際評估過程中發(fā)現(xiàn)，個別水源地保護區(qū)內(nèi)仍存在排污口，屬于違法行為。因此，建立在違法基礎上的水源地達標評估工作也就失去了意義，必須予以一票否決。同理，水量保障指標中的“供水保證率指標”和“工程供水能力指標”也應實施一票否決。否則，如果飲用水水源地連日常供水這樣最基本的要求都無法滿足，也就背離了開展水源地達標評估工作的初衷。

3.4評分標準的指標難以權衡或量化

由于指標數(shù)量偏多，大多指標以定性評估為主而缺少量化指標或無法量化，使評估缺乏可操作性［2］。部分指標的打分標準的區(qū)分度較低，且缺少過程的評估，難以準確合理地反映水源地達標建設的真實情況。試舉例說明：?指標因子設置：監(jiān)測情況、水質(zhì)類別、排污情況等是對水質(zhì)保障指標的重要反映，但目前此類指標設置偏少，且難以量化［3］；?上游來水水質(zhì)：上游來水水質(zhì)的優(yōu)劣雖影響了飲用水水源地水質(zhì)［4］，但并非下游飲用水水源地管理部門管理不善所導致，將其作為扣分項目之一有失公平；?河道綠化問題：在評估過程中，水源地管理部門普遍反映河道綠化的覆蓋率難以把握和統(tǒng)計，且與飲用水水源地水質(zhì)關聯(lián)性較差；?水質(zhì)等級設置：目前，“水質(zhì)（基本項目和補充項目）達到或優(yōu)于《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》（G B3838—2002）中的Ⅲ類標準”即可得分，可能與全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃的水質(zhì)目標產(chǎn)生矛盾。

4對策及建議

4.1出臺更加科學合理的評分程序和評分指標

根據(jù)水源地達標建設的總體目標，制定更為科學合理的評估程序，進一步細化、完善評估的標準，建立科學合理、可操作性強、定量化的達標評估指標體系和評分標準［5］。目前，水利部已多次以調(diào)查問卷的形式，充分征求流域機構及其他相關單位對全國重要飲用水水源地安全保障達標建設指標體系選擇與賦權的意見，并牽頭組織松遼委與黃委共同編寫《全國重要飲用水水源地安全保障評估指南》，細化評分程序和評分指標。建議在該指南編寫過程中，能夠參照最嚴格水資源管理制度的“三條紅線”考核模式，劃定幾條“紅線”作為基本指標，其他評估內(nèi)容作為加分的輔助指標。此外，能充分考慮全國重要飲用水水源地的地域性和類型性差別，促使考核指標設置更趨科學、合理。

4.2增加水質(zhì)、水量指標權重，強化一票否決

飲用水水源地的水質(zhì)與水量開展達標評估的基礎和核心［6］，是評估指標體系的“靈魂”和“生命線”，缺了這兩項，安全監(jiān)控與管理也就無從談起，因此較為科學的做法是對水質(zhì)、水量的個別指標賦予“一票否決權”，或者采取其他形式體系各大項目的個體化差異。建議進一步增加水質(zhì)、水量權重。首先，設定水源地安全保障達標建設的年度目標和基礎項目，確保各個水源地能夠獲取基本分數(shù)值。其次，將難度系數(shù)相對較高的指標作為加分的輔助指標，在此區(qū)間內(nèi)充分體現(xiàn)各個水源地的個體差別。最后，設置個別“一票否決”的指標。例如，“水質(zhì)保障指標”中的“入河排污口數(shù)量”指標，只要飲用水水源地中排污口數(shù)量不為0，即應評定該水源地年度達標評估不合格。再例如，“水量保障指標”中的“供水保證率”和“工程供水能力”指標，只要有一項小于80%，即應評定該水源地年度達標評估不合格。

4.3建立上下游聯(lián)動評估機制

由于受到上游水質(zhì)的影響明顯，河道型水源地易出現(xiàn)水質(zhì)不達標的情況。建議建立省（自治區(qū)）、上下游之間的水源地安全保障達標建設聯(lián)動評估機制［7］，促進流域與區(qū)域管理相結合，減少上游來水污染造成下游飲用水安全問題。此外，流域機構應協(xié)調(diào)省（自治區(qū)）相關部門，加大對上游地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整及化工等重污染企業(yè)關停整治力度，減輕對黃河飲用水水源地安全的影響，進一步保證評估結果的客觀性、合理性。

4.4強化水源地達標評估結果的應用

目前，飲用水水源地安全保障達標評估結果僅僅是匯總總結后上報水利部，在績效考核方面的應用基本屬于空白，評估結果與日常管理之間的橋梁也尚未完全建立，對今后的達標評估工作無法起到真正的促進和推動作用。建議將評估結果與最嚴格水資源管理制度的考核相銜接，進一步強化水源地達標評估結果的應用，加強績效考核。建議將績效考核確定為優(yōu)秀、良好、未達標、一票否決4個檔次，評估綜合得分和考核檔次由水利部統(tǒng)一組織報各省（自治區(qū)、直轄市）人民政府，由政府審定后進行內(nèi)部通報。在水利部網(wǎng)站等官方媒體對于考核成績前兩檔的水源地管理部門予以通報表揚，對于后兩檔的水源地管理部門提出批評，并將考核結果作為領導班子和領導干部考核、干部選拔任用的重要依據(jù)。■

［1］ H J/T338—2007飲用水水源保護區(qū)劃分技術規(guī)范［S］.北京：中國環(huán)境科學出版社，2007.

［2］ 顏世杰，梅亞東，張文杰.我國飲用水水源地保護存在的主要問題及其研究展望［J］.江西水利科技，2011，37（2）.

［3］ 米偉潔，愈建軍，陳暉，等.浙江飲用水源地水環(huán)境狀況及存在問題分析［J］.人民長江，2012，43（13）.

［4］ 侯俊，王超，吉棟梁.我國飲用水水源水質(zhì)標準的現(xiàn)狀及建議［J］.中國給水排水，2007，23（20）：103-106.

［5］ 藍楠.我國飲用水水資源保護的立法構想和制度創(chuàng)新［J］.環(huán)境保護，2002（3）：14-16.

［6］ 張勇，李軍，劉興歡.加強飲用水水源地保護的調(diào)查與思考［J］.江蘇水利，2011（6）.

［7］ 侯俊，王超，蘭林，等.我國飲用水水源地保護法規(guī)體系現(xiàn)狀及建議［J］.水資源保護，2009，25（1）.

O ns e c u r i t y gu ar an t e es t an d ar dac h i e vi n g c on s t r u c t i one val u at i on i n d e x s ys t e m at w at e rs ou r c e

SH I Y a ng1，J I A N GL i bi ng2，F(xiàn) E N GC he n3
（1.Y e l l o wR i v e r B as i n W at e r R e s o ur c e s P r o t e c t i o n B ur e au，Z he ngz ho u 450004，C hi na；
2.Y e l l o wR i v e r D e s i gn C o m p any，Z he ngz ho u 450004，C hi na；
3.Y e l l o wR i v e r B as i n W at e r E nv i r o nm e nt M o ni t o r i ng C e nt e r，Z he ngz ho u 450004，C hi na）

I n t hepa pe r，t heY e l l o wR i v e rba s i n（a r e a）dr i nki ngw a t e rs o ur c es e c ur i t yg ua r a nt e es t a nda r d a c hi e v i ng c o ns t r uc t i o n e v a l ua t i o n w o r k f r o m2011t o 2014i s a do pt e d a s a n e x a m pl e.R e l a t e d pr o bl e m s i n e v a l ua t i o n i nde x s y s t e ma r e a na l y z e d，a nd c o r r e s po ndi ngs ug g e s t i o ns a nd m e a s ur e s a r epr o po s e d.

dr i nki ngw a t e r s o ur c e；e v a l ua t i o n；i nde xs y s t e m

T V 213

B

1005-4774（2015）04-0013-04

10.16616/j.cn ki.10-1326/T V.2015.04.005