整體性治理：一種研究智慧城市的新視角

董禮勝，崔 群

（中國社會科學院 研究生院，北京102488）

據中國國家統計局的統計數據顯示，2014年中國城鎮化率已達54.77%。隨著城市發展的加快，環境污染、公共服務供給不足、交通堵塞等城市弊病不斷暴露出來，使得如何實現城市的可持續發展成為不可回避的關鍵性議題。與此同時，信息化技術的發展令“智慧城市”成為繼“數字城市”后又一風靡全球的新理念，引發了國內外眾多專家學者、研究機構及IT 企業的理論探討和實踐摸索。縱觀已有的學術成果和實踐經驗，尚未有系統性的治理理念支撐智慧城市的建設。基于此，本文將嘗試引入整體性治理的理念，探討這一治理方式在智慧城市建設中的潛力和空間，以期為學者、政策制定者及開發商等多元主體提供建設智慧城市的新思路。

一、智慧城市與整體性治理的內涵

（一）智慧城市的內涵

楊冰之通過回顧文獻，將當前關于智慧城市的闡述分為“技術論”“應用論”和“系統論”三類。［1］根據此種分類方法，筆者整理了目前“智慧城市”具有代表性的定義（見表1）。縱觀多種定義界定，可以發現盡管信息通訊技術（ICT）永遠處在智能范式（smart paradigm）的中心，但智慧城市仍是一個高度模糊且多維的概念，學界對此尚未達成共識。卡瑞各留（Andrea Caragliu）等人認為這些定義的共同之處有六點：應用網絡基礎設施以提升經濟和政治效率，實現社會、文化和城市發展；優先強調城市發展的商業主導模式；著重強調讓多樣的城市居民融入公共服務；強調高科技和創新產業在城市長遠發展中的重要性；對社會資本和關系資本的深切關注；將社會和環境的可持續發展作為智慧城市的主要策略目標。［2］67-69可以看出，除了技術，智慧城市的深層次內涵還涉及政治、社會、文化等多個方面，以及政府、企業、市民等多個主體。對于這種要在廣泛領域內、多元化主體間達成的共同議題，“治理”正是與之相符的路徑與愿景。

表1 智慧城市代表性定義一覽表

（二）整體性治理的內涵

20世紀90年代末期以來，整體性治理理論作為對新公共管理中個體主義思維方式的修正以及實踐層面“碎片化”問題的解決思路，已成為一種新的治理途徑。通過對傳統官僚制、新公共管理和整體性治理的比較（見表2），可以概括出整體性治理的內涵：即以滿足公民需求為導向，以信息技術為手段，以協調和整合為策略，實現治理層級、功能和公私部門的整合及碎片化的責任機制和信息系統的整合［14］，為公眾提供無縫隙、整合化服務的政府運作模式。

二、智慧城市與整體性治理的契合之處

（一）理論背景：信息技術論

智慧城市的產生與發展具有很強的技術背景。首先，第三、第四代移動通信技術及IPV6等網絡技術的快速發展為智慧城市的產生提供了必要的契機；其次，傳感器、無線傳輸、條形碼、自動識別、遙測遙感等感知技術已徹底改變了人們的生產生活方式；最后，云計算、微電子技術、數據挖掘、智能技術、分布數據處理以及信息共享交互與應用平臺開發技術正在快速發展，為智慧城市的產生提供重要支撐。

表2 公共行政三種典范的比較［15］75

與此同時，信息技術與數字時代也是整體性治理的背景。登力維提出，數字時代治理的核心在于強調服務的重新整合、整體協同的決策方式以及電子行政運作廣泛的數字化。［16］他認為，幾十年來信息系統一直是形成公共行政變革的重要因素，政府信息技術成了當代公共服務系統理性和現代化變革的中心。

（二）核心目標：以公民需求為中心

以用戶為中心（user-centric）是智慧城市的核心目標。［17］智慧公共服務的提供采用的是“以網絡為工具，以公眾為中心，以應用為靈魂，以便民為目的”的工作模式。社會公眾可以在任何時間、任何地點、任何方式（Anytime，Anywhere，Anyhow，即3A）獲得所需的服務。［18］

與智慧城市相似的是，整體性治理追求的是公眾問題的完整與快速解決。以解決公眾的生活問題作為政府運作的核心，是整體性治理與傳統官僚制、新公共管理這兩種行政學典范的最大區別。希克斯認為，整體性運作的一個中心的、正式的目標是更有效地處理公眾最關心的一些問題，因此，考慮四個關鍵層面（政策、顧客群體、組織和機構）的每一個層面的目標是有益的，其中顧客層面的目標關注顧客的需要或幫助形成顧客的偏好。

（三）長期愿景：發展的可持續

智慧城市建設的長期戰略目標是實現城市的可持續發展，這種可持續發展包含經濟、社會和環境等。經濟方面，當智慧城市投資于寬帶、勞動力發展、數字融入、創新、營銷和宣傳時，他們通過本地的服務收入、稅基的增長和吸引長期投資來努力創造能維持自身發展的項目。社會方面，智慧城市制定了關于土地利用、建筑規范、運輸、通行權和其他基礎設施的政策，以確保城市維持適合生活和工作的理想狀態。環境方面，識別環境問題、降低碳排放量已是投資智慧城市建設的主要目的。

同時，可持續性也是整體性治理的長期愿景。新公共管理通常只關注于企業的運作取向和部門效率，忽略了企業負面的外部效應，造成能源的浪費和對環境的破壞；而整體性治理則認真考慮公民和企業的需要，令這些需要適應于追求可持續性的環保組織的要求，并使它成為所有公共部門內在運作的一部分。

三、智慧城市研究與實踐中引入“整體性治理”的必要性

（一）理論上：彌補現有研究的空白與不足

1.學科背景缺乏行政學與政治學。隨著對智慧城市研究與探討的逐步擴展與深入，越來越多的學者從各自的學科背景出發為智慧城市的研究貢獻力量，其中主要的學科有信息科學、社會學、經濟學、城鄉規劃學和管理科學。［19］這些學科對豐富智慧城市的研究極有助益，但不容忽略的是，“智慧城市背后的驅動者，不僅有公司，還有與21世紀特定都市整體相關的政府。”［20］中國目前對智慧城市的建設，主要采用的是政府主導戰略。“這是一種正式的、由內向外實施的計劃，主要是由政府機關、大都市區官方等資助和管理，為城市公共部門和開發機構建設更有效率的基礎設施和服務提供了全新的方法和思路，使城市能夠充分發揮能力，并且為數字社會創新發展的戰略提供良好成長環境。”［21］49因此，以研究政府活動為主要議題的政治學與行政學也應加入到研究智慧城市的主要學科隊伍中。

2.“技術至上”主流下對其它價值與因素的探討不足。在智慧城市的建設實踐中，盡管驅動智慧城市的企業不斷強調技術能夠提升效率和解決問題，公共官員和政策制定者卻往往不能很好地判斷那些貼上“智慧城市”標簽的技術的價值與外部性，也極易忽視其他主體本該扮演的角色。由于公司與地方治理的特定需求與利益（分別是盈利與動態性），與智慧環境相關的法律、社會、倫理等因素被忽略了，技術解決方案被并入到不會被批判的那一類中。在這種情形下，被忽略的不僅有分權、參與、自下而上的路徑，甚至對社會、倫理、人權等方面的基本關注也被忽視了。［22］另外，相比較而言，國外更加強調智慧城市中的市民需求和公眾參與，而國內主要關注于能夠短期內形成經濟拉動力的信息產業、物聯網等。［21］52因此，立足于政治、社會、法律等多個領域，從政府的組織與制度、行政文化、多元參與等方面對智慧城市進行研究很有必要。

3.國內對智慧城市的研究缺乏專門的治理視角。通過隨機抽取國內以智慧城市為研究主題的50篇發表在核心期刊的文章和18本圖書并進行統計（見表3），發現目前國內學界對技術應用和國內外實踐案例探討的最多，從治理視角研究智慧城市的文獻極少。實際上，對智慧治理的研究在國際上早已有之，如學者邱冉比（Hafedh Chourabi）等認為，基于信息通訊技術的治理被認為是智慧治理。它呈現的是一種技術、人員、政策、實踐、資源、社會慣例與信息之間互動而對城市治理活動的支持。學者約翰斯頓（Johnston）與漢森（Hanssen）提出，智慧治理依賴于相關基礎設施使用的回應性、透明度、責任性［23］，這些基礎設施幫助實現數據交換、服務整合和通訊交流。［24］目前國內楊冰之、鄭愛軍、孫中亞等學者也將智慧治理并入到智慧城市的應用體系中，或者以“智慧管治”替代“智慧治理”進行研究，但論述較為零散，缺乏從治理視角出發對智慧城市進行整體構建的研究。

表3 智慧城市研究文獻的主要議題統計

（二）實踐上：需要改進智慧城市建設中的問題

1.孤島現象。“信息孤島”現象的分析最早出現在電子政務的研究和探討中，而目前，這一問題在智慧城市崛起的新背景下也變得愈發突出。首先，從技術角度看，智慧城市建設缺乏統一的建設標準、行業標準和評估標準，不同系統之間接口復雜，系統之間的互聯互通和信息的共享協同不易實現；其次，從組織角度看，真正的壁壘來自于不同部門和組織間的利益隔閡，且跨部門共享和業務協同的工作機制尚未得到確立。不僅政府部門與社會組織、企業、市民之間的數據流通困難，政府內部間各系統的條塊分割也使得信息化數據多被保留在各個委辦局中，信息化系統成為各個委辦局獨立建設的內容。另外，孤島現象也不止于大數據的共享和共用不足，政策孤島、決策孤島、資源孤島、功能孤島、制度孤島等多種現象的存在，阻礙了智慧城市的發展建設。

2.在線服務供給不力、服務碎片化。為市民隨時隨地提供在線服務、滿足市民需求是智慧城市的重要愿景之一。以政府網站為例，作為政府服務社會公眾、溝通社情民意的重要窗口，目前我國絕大多數政府網站的服務能力還未完全滿足廣大公眾的需求。據2010年中國政府網站績效評估用戶調查結果顯示：78.5%的網民對政府網站“很不滿意”，5.7%的網民對政府網站“不太滿意”，即網民對政府網站服務的不滿意率高達84.2%。目前，中國政府網站對社會需求最為迫切的教育、社保、就業、醫療、住房、交通、企業開辦的覆蓋率比較低，服務資源的實用性亟待提升。例如，目前僅有不足20%的地方政府網站能夠為用戶提供較為實用的服務資源。在智慧城市中，市民應該能從單一的政府網站得到他們所需的服務，且能夠一次得到所有服務，不論這些服務是來自于政府的多少個層級或單位。這種愿景即是整體性治理所主張的無縫隙服務。

3.智慧城市的各個主體角色不明確、協作性不足。智慧城市的規劃、建設、運營與管理是一個龐大復雜的系統工程，需要調動所有參與者的積極性與創造性，并進行合理分工。根據智慧城市的特點及發展規律，其主體包括政府、企業與市民，其中企業有運營商、內容與業務提供商及解決方案提供商等，同時他們本身又是智慧城市的最終用戶。政府是智慧城市的倡導者、管理者及應用者；企業是智慧城市的建設與運營的直接參與者；市民是城市的主人，是智慧城市的參與者、體驗者和維護者。目前在我國智慧城市的研究與實踐中，各個主體的角色不明確，且各主體間的協作性不足。就智慧城市的基礎設施建設來說，除各級政府外，還有三大電信運營商、廣電、電力公司、相關企業等多個主體，這些分散的主體之間難以形成合力。另外，市民尚未被很好地納入到智慧城市的規劃、建設與評估中，其需求缺乏有效的表達渠道和回應機制。

四、整體性治理視角下智慧城市治理的策略性建議

（一）提供一站式服務，實現信息共享

在智慧城市的環境中，公民和企業與政府打交道的首要途徑是政府門戶網站。從整體性治理的視角看，通過不同機關單位、不同政府層級和不同政府網站的整合，政府的電子化改革將產生單一的政府入口網站。［15］81這種服務流程和服務內容的整合，便是“一站式”服務的實質內容。“一站式”智慧公共服務架構為社會公眾和政府職能部門分別提供了接入平臺，即服務的提供者針對特定用戶群，通過網絡接口提供一個有統一入口的服務平臺，用戶通過訪問該統一的門戶便可得到全程的公共服務。目前，作為提供一站式服務的新界面，市民主頁以“信息化超市”的服務模式，涵蓋個人、家庭、社區、校區、街區、工業園區、現代物流等領域，為公眾提供社會保險、住房公積金、所得稅、水電費、信用卡對賬單、交通違章等服務，在一些城市中已得到推廣。如長春市已經啟動了“愛長春”市民主頁，以民生信息服務、普惠金融服務（支付結算、信用服務）為核心，聚合了長春市政務服務、市民服務、企業服務、農民服務四大板塊的多項應用，為公眾提供智能化服務。

另外，破除信息孤島，首先要推動政府率先開放數據。如寧波市海曙區已建立海曙區數據開放平臺，整合了35個部門的數據，擁有17個大類目錄，179個分類目錄，超過20萬條數據。其次要在進一步完善數據產權、數據公開、數據使用、數據安全等方面的法律法規的前提下，通過構建互聯互通平臺，實現政府間信息共享，促進智慧城市的建設走向整體性治理。

（二）運用“知識型管理”，培育智慧官員與智慧民眾

對于知識在智慧城市中的重要性，目前國際上已達成基本共識。ICF將知識型勞動力作為評估一個城市是否智慧的重要標準之一。巴托萊特（Bartlett）提出，智慧城市是教育／培訓、文化／藝術、企業／商業的混合體，或者說社會資本、文化資本和商業資本的綜合體。［25］維恩特斯（Winters）從教育的視角出發分析了智慧城市如何發展的問題。他認為，智慧城市是高等教育和受高等教育個體的中心。同樣，智慧城市也富有技能型和知識型的勞動力。知識型員工和高新技術產業會遷入極有活力的社區。勞動力的智慧在不同城市間分化很明顯。一些地區相對其它地區來說更有智慧，往往是因為它們能夠吸引更有創意的員工與民眾。［26］博爾頓（Boulton）等學者認為，創造力是智慧城市的關鍵驅動因素，因此人員、教育、學習和知識對智慧城市來說相當重要。［27］

智慧官員是智慧城市的發起者與管理者，智慧民眾則是智慧城市的重要參與者。從整體性治理的視角出發，應將對行政人員與普通民眾的知識型管理融合進智慧城市的建設中。一方面，智慧城市建設所需要的人才，“在計劃制定、預算編制、人員安置和其他傳統的政府職責之外，還需要精通如激活、安排、穩定、集成和管理一個網絡等任務。”因此，與傳統時期相比，新時期的公務人員必須是更加復合型的人才。“網絡管理者一定要至少擁有一定程度的談判、調解、風險分析、信任建立、合作和項目管理的能力。他們必須具有并愿意跨部門界線和資源限制進行工作的能力，以戰勝網絡化治理所面臨的各種棘手問題。”［28］另一方面，智慧民眾需要有終身學習的熱情、多元化精神、靈活性、創造性，全球視野、開放的心態及參與公共生活的能力。［29］因此，要不斷推進教育信息化，提高城市居民的信息素質，但更重要的是培育其積極參與的精神和接納新事物的心態。

（三）樹立新的行政倫理，培育“主動型公務員精神”

智慧城市的規劃、建設、運營與管理是一個龐大復雜的系統工程，政府中的決策者與行政人員需要面對多個主體、多種價值、一個核心（為公民提供3A 服務）。傳統官僚組織價值所強調的權力、規則、現狀、集權、以部門為中心等要素，已經不適于智慧城市的發展趨向了。公共部門必須將后官僚組織的價值和標準融合于其運作過程，才能展現整體性治理所追求的目標。學者研究顯示，在采用后官僚組織形態的環境下，領導者所體現的特征和組織所重視的價值呈現高度的相關和一致性，兩者都明顯注重以下三項主體：賦予組織運作的方向、激勵士氣和注重合作所產生的績效。［15］89

從整體性治理的角度看，為了要達成政府體系的完全整合，提供給公眾即時、無線連接的有形與無形服務，不但公務員體系中的上層官員應該有以上各種各樣新形態的行為價值觀，那些提供公眾服務的一般行政人員也應該具有同樣品質的倫理行為。在整體性治理的環境下，公務員的專業義務來自于他們有責任扮演一個有道德的公民角色。［15］90行政人員既然受公眾之托付而行使其權利，就該維持政體的價值（regime values），并且應該和民眾保持密切的互動。

（四）實現政府間的關系協調和多元主體間的利益整合

要實現智慧城市的共同愿景，不能僅僅設定單一的議題，也不能只著眼于任一階段，更不能依賴相互隔離的組織。智慧城市的建設，需要我們對不同的議題進行整合、將不同的建設過程納入同一個完整框架中，并就智慧城市的共同問題打破組織壁壘，在不同組織和部門間形成主動協調和密切合作的關系。

首先，議題的整合。智慧城市包含的議題是廣泛而多元的，包括智慧經濟、智慧移動、智慧環境、智慧生活、智慧治理、智慧公眾等。歐洲的一些城市努力圍繞多個議題開展城市建設，如阿爾梅勒（荷蘭弗萊福蘭省的一座新市鎮）的“智慧社會”計劃選擇了五項主要議題：生活、工作、移動性、公共設施、開放數據，且每項議題之間都有緊密的聯系。以實現整合為目標，在阿姆斯特丹的支持下，思科公司（Cisco）、美國國際商用機器公司（IBM）、Liander電力公司、Living PlanIt公司以及飛利浦（Philips）所組成的企業聯盟與阿爾梅勒經濟發展委員會一道，通過完善ICT 設施促進民眾和資源的智能發展。

其次，將智慧城市建設的不同階段整合在統一框架中。如學者Thorne和Griffiths提出了智慧城市建設的整合框架（見圖1）：第一階段明確建設智慧城市的需要，驅動智慧城市建設的需要應該是城市自身的發展和技術創新；第二階段要明確推動者，包括已經建立起的專家人才庫、市民對新技術到來以及自身生活將被改變的準備和接納，以及個體、企業和政府都可以實時接觸到的定制和個性化的信息流；第三階段需要評估智慧城市建設的環境，包括現有的基礎設施、財政資源、治理政策和成效；第四階段是項目和規劃的實施；最后階段是多元化的產出。

圖1 智慧城市建設的整合框架［30］

最后，需要達成各個行動主體間的聯合。面對公共組織、企業、大學、研究中心、社區等無數主體，地方政府必須同時扮演好協調者、合作者、指導者和領導部門的角色才可以建設智慧城市。［31］這種聯合包括政府部門內部跨越單元的合作，如英國已經發起了名為“數字城市交換”的跨學科研究項目，關注如何整合和重新構建跨部門（如交通、能源、水資源部門）的數據集合以實現城市和資源的管理轉型；還包括公共部門與企業及民眾之間的合作，如意大利的巴里（Bari）已經提出要成立名為“巴里智慧城市”的非營利組織，以創建可持續生產的環境為目標，將公共和私人組織聯合在一起，分享可持續的城市發展措施、觀念及創新的過程。而除了合作的可能性和巨大潛力，也必須預見到多元、異質的主體間一致目標的達成與利益整合的實現，將成為中國智慧城市建設的一項長期考驗。

五、結 語

智慧城市這一話題看似炙手可熱，事實上，無論與之相關的學界探討還是實踐應用都才剛剛起步。如果不想令整體性治理僅僅成為點綴智慧城市建設的時髦標簽，就需要在建設前考察與評估一個城市的經濟基礎、政策基礎、技術基礎、民眾基礎等，以判斷是否適合引入整體性治理，而不可盲目引入，更不可全盤替換。在其建設過程中應將整體性治理的價值概念和科學方法真正落實到公共部門等多元主體的城市建設中，體現到城市規劃和項目實施的每一個環節中。在智慧城市的建設開展一段時間后，要進行系統性的評估以不斷地進行反思和總結，因為整體性治理與其他治理方式一樣，需要在實踐中不斷加以補充和完善。總之，無論智慧城市還是整體性治理都不是解決城市問題的萬金油，因為令問題得以有效解決的往往不是理論上的美好愿景，而是來自國家與社會各個主體日積月累的智慧合作與努力。

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