競爭中立規則對中國國有企業“走出去”戰略的影響與應對之策

■ 張吉鵬 李 凝 華僑大學

金融危機之后，以中國為代表的新興市場國家在世界經濟中的地位持續上升。為了加強對國際經濟秩序的控制，美歐等發達國家力推以競爭中立規則為代表的新一代國際貿易投資規則。在美國主導的跨太平洋戰略經濟伙伴關系協議（TPP）以及跨大西洋貿易與投資伙伴協議（TTIP）談判中，競爭中立都是核心議題，美國在最新版本的2012年雙邊投資協定（BIT）范本中也力推競爭中立條款。本質上，競爭中立針對的是新興市場國家國有企業問題，其核心內容是“國有企業不能僅因為其所有權性質而享有特別的優惠待遇，私營企業應該享有與國有企業平等的競爭地位”，美歐等國家希望通過制定競爭中立規則，來遏制新興市場國家國有企業在全球范圍內的貿易投資活動，以維持美歐企業在國內和國際市場的競爭地位。因此無論中國是否加入TPP的談判，國有企業的“走出去”戰略都很難擺脫競爭中立規則的約束和影響，我國政府和國有企業需要積極應對。

一、競爭中立：國際投資規則的新趨勢

金融危機之后，為了掌握全球貿易投資規則制定的領導權，美歐啟動并主導了跨太平TPP以及TTIP談判。2012年美國在修訂2004年發布的BIT文本的基礎上，公布了最新版本的BIT范本，這一范本構成美國與其他國家進行BIT談判的基礎。美歐推出競爭中立、環境保護、勞動法規等新議題，新一代國際投資規則逐漸成形。傳統國際投資規則的核心問題是互惠的市場準入，其談判的主要內容是降低投資壁壘，為外國投資者提供非歧視待遇。新一代國際投資規則的核心問題則是國內規制與監管一致化，其談判的主要內容是協調與統一最低標準，實現公平競爭。競爭中立規則涵蓋了國有企業、規則一致以及投資保護等重要橫向議題，是新一代國際投資規則的標桿之一。

競爭中立概念源于澳大利亞國內立法與改革。早在1992年，澳大利亞就在“希爾默報告”中提出了競爭中立這一競爭法下的概念。1995年澳大利亞啟動了國家競爭政策改革，并在1996年的《聯邦競爭中立政策聲明》中明確了這一概念：競爭中立是指國有企業的商業活動不能僅因為其國家所有權而享有競爭優勢。澳大利亞提出競爭中立概念的意圖在于對國有企業的競爭行為形成約束，去除國家所有權對資源配置的扭曲，提高資源配置效率，這一規則也開始被歐美等發達國家所肯定和采納。經濟合作與發展組織（OECD）是積極推動競爭中立研究的國際性組織，其大部分成員國也已經通過競爭法和競爭政策等形式體現競爭中立規則。

美國和歐盟通過在TPP和TTIP談判中引入競爭中立規則來限制參與談判的國家給予國有企業各種優惠待遇，削弱這些國家國有企業參與投資的能力，維持美國和歐盟企業的競爭力。美國在2012年BIT范本中也力推競爭中立條款，將“國有企業被授予政府職權”納入約束范圍，強調國有企業不得以低于市場價格取得信貸、土地、礦產資源等生產要素，其具體內容與TPP投資條款中的競爭中立規則基本一致。作為未來高標準國際投資規則的核心規則，這一規則必將給新興市場國家國有企業帶來巨大的挑戰。

二、競爭中立規則對我國國有企業“走出去”戰略的影響

（一）提高海外市場準入門檻，抑制國有企業“走出去”進程

競爭中立規則發展迅速，這一規則將會是繼“國家安全審查”之后影響國有企業“走出去”的另一市場準入門檻。作為我國“走出去”主力的國有企業，特別是中央企業，需要嚴格披露源自政府的補貼、低息貸款以及股息分紅、稅收、擔保等財務信息。在進入東道國市場時，如果國有企業不予披露或者達不到相關要求，將得不到市場準入的許可；如果披露，則東道國相關部門可根據競爭中立認為國有企業獲得了特別優惠待遇，一旦不能證明這些優惠待遇的合理性，同樣可能會被拒絕準入。近年來，中國國有企業在美國、澳大利亞、加拿大等發達國家的并購和投資活動因為“國家安全”等理由頻繁受阻，競爭中立將可以成為美國等發達國家政府審查和阻礙中國國有企業的市場準入的新理由。許多學者指出，盡管競爭中立條款本身具有中性，但當歐美國內經濟低迷，保護本國產業、增加就業的壓力更大時，競爭中立規則有可能成為一種新的更具操作上的靈活性和隱蔽性的投資保護措施，國有企業的市場準入將不可避免地面臨更大的障礙和難度。

（二）阻礙國有企業國際競爭力的形成，削弱“走出去”能力

包括發達國家在內的許多國家在工業化過程中都曾運用產業政策來支持本國大型企業和相關產業發展，培育它們的國際競爭力，當競爭中立的概念應用到處于不同經濟發展階段和發展水平的國家企業之間的競爭中時，其合理性面臨嚴重挑戰。培育具有國際競爭力的國有企業是我國政府的重要目標。我國國有企業的存在領域和產業范圍很廣泛，政府把國有企業作為提供公共服務和彌補市場失靈的一種特殊的宏觀經濟政策工具。雖然我國國有企業的國際競爭力不斷增強，與歐美發達國家跨國企業的差距日趨縮小，但由于起步晚，進入國際市場的時間短，國有企業與歐美發達國家有著豐富國際競爭經驗的大型跨國企業相比還存在一定差距。如果依照競爭中立規則，取消政府因“公共政策性使命”對國有企業的必要扶持，必然會影響國有企業的利潤水平和國際競爭力的形成，進而影響國有企業對關鍵領域和重要行業的控制，制約國有企業“走出去”的能力。

（三）不利于國有企業海外子公司克服外來者劣勢，提高海外運營成本

跨國企業在海外經營時必須承擔東道國本土企業無需面臨的額外成本，即跨國經營外來者劣勢，東道國與母國制度距離的增加，會增加跨國公司子公司面臨的外來者劣勢。競爭中立政策所構建的國際制度環境，與中國國內制度環境有根本性的差別。競爭中立規則增加了跨國經營成本和難度，不利于國有企業克服外來者劣勢，提升國際化績效。競爭中立如果作為一項規則和制度被普遍接受，國際市場對中國國有企業國家所有權標簽的挑戰和質疑也從東道國單邊層面上升到了區域多邊層面。國有企業海外子公司將面臨更嚴重的合法性缺失問題，更難被東道國消費者、供應商以及社區等利益相關者認可和接受，建立信任關系，從而妨礙它們更好地嵌入到東道國社會網絡中，獲取生存和發展所需的各種資源和信息；國有企業也將面臨更多與競爭中立規則相關的決策，增加跨國經營復雜性和不確定性，對國有企業國際化能力也提出了更多的挑戰。

三、政府與企業層面的應對策略

（一）堅持所有制中立理念，在國際談判中提出符合中國國家利益的競爭中立主張

競爭中立規則還處于形成過程中，其具體內容還有較大的不確定性，我國相關部門應該充分利用全球貿易和投資大國和第二大經濟體的國際影響力，以中美、中歐BIT談判為平臺，就競爭中立規則與美國和歐盟展開談判，使競爭中立規則最大限度地向符合我國要求和利益的方向發展。在談判中堅持“政府擁有控制權”這一狹義的國有企業定義，堅決反對將“競爭中立”概念擴大化，以“政府經營活動”理由將特定民營企業納入競爭中立規則的約束范圍。美國與越南、智利、新加坡等擁有較多國有企業的TPP成員國對競爭中立議題存在較多分歧，我國可以與這些TPP成員國積極推進自由貿易協定的簽署，或者完善已經簽署的自由貿易協定，在國有企業的界定、受約束的商業行為的認定上與這些國家展開磋商和談判，在達成共識基礎上推出有益于平衡不同經濟發展水平國家之間利益訴求的競爭中立條款。在雙邊、多邊、區域等各個層面的國際貿易與投資協定談判中，與新興和發展中國家一起倡議既要堅持競爭中立，又要堅持平等對待國有企業的所有制中立的理念，并允許各國因國情和發展程度不同擁有一定的改革和過渡期限。

（二）深化國有企業改革，對國有企業進行分類管理，加快推進混合所有制改革

競爭中立規則約束的是從事“商業行為”的國有企業，對承擔公益活動的國有企業不適用，將競爭性和公益性國有企業進行分類管理，可以在一定程度上減少競爭中立規則的沖擊。公益型國有企業需要在經濟增長和經濟轉軌實現的前提下，更多地滿足于社會公共福利，實現社會公共福利的最大化。對于這類國有企業，應盡快把那些非公益性業務剝離出去。國有企業的界定決定了競爭中立規則的規制對象，其概念外延越大，則規制適用范圍越大，TPP談判成員2013年文萊會議草案采用“政府擁有過半數的表決權”定義國有企業，而不是“20%及以上的股權”這一美國最開始基于“深受政府影響”概念做出的界定。因而推進國有企業的混合所有制改革是應對競爭中立的重要措施，尤其是競爭型領域的國有企業應當率先引入民間資本，加快推進混合所有制經濟改革。

（三）完善競爭法規和產業補貼政策，在國內自貿區“試驗”競爭中立政策

首先，完善競爭立法，加強對國有企業壟斷行為的規制，確保不同的經濟主體在自身權利受到侵害時能獲得有效的救濟和執行。其次，規范產業補貼政策，切實防止交叉補貼。我國的產業補貼政策存在著政策設置原則不統一、專向性明顯以及不透明等弊病，一旦競爭中立成為雙邊或多邊貿易投資規則，針對中國國有企業的交叉補貼問題將成為一個焦點問題。我國應合理參考 OECD《國有企業治理指南》，規范產業補貼政策，切實防止其商業活動得到政府對其所承擔公益目標的補貼而獲得額外的競爭優勢。再次，在國內自貿區“試驗”競爭中立政策，積累應對經驗，可以率先在國內自貿區試驗、探索和實施競爭中立規則，為我國參與國際規則談判積累經驗；在自貿區內，除了公益性活動之外，國有企業的經營活動都應該完全遵循商業活動的原則，國有企業不得享受額外的稅務減免、補貼以及優惠融資和信貸，并提升國有企業運營透明度。

（四）建立和健全以綜合服務為主的“走出去”支持體系，優化“走出去”主體結構

近年來，我國各級政府在扶持企業“走出去”方面采取了一些措施，就其內容來看，主要側重于財政稅收、補貼、信貸等直接性扶持政策和激勵措施。這些主要面向國有企業的政策和措施不但會帶來一定的扭曲效應，而且也容易成為投資對象國對我國國有企業實施市場準入限制的理由。以提供服務的形式支持企業“走出去”是國際通行的和被普遍接受的做法，我國在進一步改革和完善對外投資管理體制，最大限度地減少政府對企業對外投資決策的干預的同時，應著力于建立健全境外投資綜合服務體系，創新“走出去”支持體系。因此，必須優化“走出去”主體結構，必須堅持在競爭、所有制和監管方面加強國內體制改革，鼓勵不同所有制企業按照市場原則參與國際競爭。

（五）履行全球企業公民責任，主動采納全球通行行為規范

2014年，中國已成為對外凈投資國，但許多國有企業的國際化能力，特別是是制度環境適應能力的提升速度明顯跟不上這些企業的國際擴張速度。從全球范圍看，一些國有企業在海外運營的過程中贏得了尊重，另外一些企業卻為東道國利益相關者指責和排斥，國有企業的國家所有制并不必然是獲取合法性的障礙，那些應對制度差異能力更強者，其成功開展國際化活動的可能性越大。所以，在跨國經營過程中，國有企業應該積極推動組織變革，主動學習并采納那些在全球范圍內通行的“好的行為規范”（如提高經營透明度、與東道國就業和經濟社會發展做出貢獻等）才能被不同利益者接受、認可和尊重，成功塑造國際形象，進而獲取海外運營所需的合法性。只要遵循“好的行為規范”，任何國有企業都完全有可能成為受歡迎的國際企業?！?/p>

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