基于國(guó)內(nèi)外項(xiàng)目實(shí)踐的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式研究

侯亙+吳兵

基于國(guó)內(nèi)外項(xiàng)目實(shí)踐的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式研究

（1.中交第二公路勘察設(shè)計(jì)研究院有限公司，湖北?武漢?430056;2.武漢市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)，湖北?武漢?430023）

摘??要：在我國(guó)，在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中采用PPP模式是大勢(shì)所趨。結(jié)合英吉利海峽隧道、英國(guó)倫敦地鐵和北京地鐵4號(hào)線PPP模式項(xiàng)目實(shí)踐，總結(jié)了PPP模式成功運(yùn)行的基本經(jīng)驗(yàn)，即務(wù)必致力于將項(xiàng)目各方打造成基于伙伴關(guān)系的目標(biāo)兼容體、基于成果共享的利益共同體和基于風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的同舟共濟(jì)體。從做好項(xiàng)目設(shè)計(jì)、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理、加強(qiáng)法制建設(shè)、人才培養(yǎng)四個(gè)方面，提出了加快發(fā)展交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的建議。

關(guān)鍵詞：交通基礎(chǔ)設(shè)施;PPP模式;風(fēng)險(xiǎn)管理;法制建設(shè)

中圖分類號(hào)：F512.3??????????????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A???????????????DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2015.14.001

平衡增長(zhǎng)理論先驅(qū)羅森斯坦·羅丹提出了“社會(huì)先行資本”的概念，強(qiáng)調(diào)在一般產(chǎn)業(yè)投資前，一個(gè)社會(huì)應(yīng)具備在基礎(chǔ)設(shè)施方面的積累。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資大、工期長(zhǎng)、技術(shù)含量高，是積累社會(huì)先行資本的重要途徑，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的先決條件。改革開放以來(lái)，我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐明顯加快，交通運(yùn)輸整體面貌發(fā)生了巨大的改變，“瓶頸”制約問(wèn)題已基本消除，長(zhǎng)期以來(lái)形成的彌補(bǔ)“歷史欠賬”和追趕“新增需求”的被動(dòng)式發(fā)展局面有所改觀，但我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)程度是初步的、低水平的，規(guī)模總量不足和結(jié)構(gòu)性矛盾依然存在。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展環(huán)境依舊復(fù)雜多變，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)目標(biāo)的重要推動(dòng)力量。2014-09，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），提出要加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，強(qiáng)調(diào)地方政府對(duì)其舉債的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府原則上實(shí)行不救助政策。新常態(tài)下，各級(jí)政府以國(guó)有資本主導(dǎo)的融資壓力增大、渠道趨窄，迫切需要開辟新路徑。

我國(guó)在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入體量大、投資靈活、效率高的社會(huì)資本已成為理論界和實(shí)踐界的共識(shí)。黨中央、國(guó)務(wù)院十分注重激發(fā)社會(huì)資本活力，黨的十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”。政府和社會(huì)資本合作模式（Public?Private?Partnership，簡(jiǎn)稱“PPP模式”）迅速成為破解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資瓶頸的突破口和關(guān)注焦點(diǎn)。2014-03，十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，提出PPP模式是政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的“全過(guò)程”合作關(guān)系，基礎(chǔ)是授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，特征是利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，能發(fā)揮雙方的優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。2014-04，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上提出鼓勵(lì)社會(huì)資本參與投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，特別是民間投資進(jìn)入一些具有自然壟斷性質(zhì)、以往以政府資金和國(guó)企投資為主導(dǎo)的基建領(lǐng)域。2014-09，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)），明確要求充分認(rèn)識(shí)政府和社會(huì)資本合作模式的重要意義，盡快推廣促進(jìn)PPP模式在國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展。2014，國(guó)務(wù)院推出的80個(gè)PPP模式項(xiàng)目中，鐵路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施投資位居首位，全國(guó)共有7個(gè)省市公開了PPP模式項(xiàng)目。2015年兩會(huì)期間，李克強(qiáng)總理作政府工作報(bào)告時(shí)再次強(qiáng)調(diào)要在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域積極推廣應(yīng)用PPP模式。

由此可見，在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中采用PPP模式是大勢(shì)所趨。國(guó)外開發(fā)使用PPP模式較早，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富，理論體系完整。在我國(guó)，PPP模式也有成功的項(xiàng)目，但相比于國(guó)外而言，政府和社會(huì)資本大多缺乏合作經(jīng)驗(yàn)，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置、政策保障、法律監(jiān)管等方面還較為落后，迫切需要深入總結(jié)、分析當(dāng)前國(guó)內(nèi)外交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以期為國(guó)內(nèi)順利實(shí)施PPP模式項(xiàng)目提供借鑒。

1??國(guó)內(nèi)外PPP模式項(xiàng)目案例

1.1??英吉利海峽隧道

英吉利海峽隧道西起英國(guó)的福克斯通，東到法國(guó)的加來(lái)，全長(zhǎng)50?km，水下長(zhǎng)度38?km。財(cái)務(wù)問(wèn)題是建造英吉利海峽隧道的關(guān)鍵。1981-09，英國(guó)首相撒切爾和法國(guó)總統(tǒng)密特朗在倫敦舉行首腦會(huì)談后決定，必須由私人部門出資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)此道。1986-01，英法政府宣布采用CTG-FM提出的雙洞鐵路隧道方案。CTG-FM是一個(gè)由兩國(guó)多機(jī)構(gòu)聯(lián)合的商業(yè)集團(tuán)，在1985年分為兩個(gè)組成部分，一個(gè)是TML（Transmanche?Link）聯(lián)營(yíng)體，作為總承包商負(fù)責(zé)施工、安裝、測(cè)試和移交運(yùn)行;另一個(gè)是歐洲隧道公司（Eurotunnel），作為業(yè)主負(fù)責(zé)運(yùn)行和經(jīng)營(yíng)。1986-03，英、法政府與歐洲隧道公司正式簽訂協(xié)議，授權(quán)該公司建設(shè)、經(jīng)營(yíng)歐洲隧道55年，后來(lái)延長(zhǎng)至65年，從1987年算起。1994-05，英、法兩國(guó)首腦參加了歐洲隧道正式開通儀式。由于此工程的預(yù)算從1987年估計(jì)的48億英鎊上升到建成時(shí)的106億英鎊，全面營(yíng)運(yùn)的時(shí)間從計(jì)劃的1993年初推遲到了1995年，導(dǎo)致歐洲隧道公司的財(cái)務(wù)狀況極為困難。在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，英、法政府承諾30年內(nèi)無(wú)第二條競(jìng)爭(zhēng)性海峽隧道，由于該隧道工程耗資巨大，社會(huì)資本和公共部門不會(huì)輕易投資，因此，該項(xiàng)目中的政府擔(dān)保并無(wú)實(shí)質(zhì)性作用。同時(shí)，其他運(yùn)輸方式，比如輪渡、航空與該隧道存在絕對(duì)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，導(dǎo)致歐洲隧道公司通過(guò)大幅降低票價(jià)吸引使用者，利潤(rùn)無(wú)法達(dá)到預(yù)期值，英、法政府并未對(duì)此現(xiàn)象有相應(yīng)的支持。最終，由于前十幾年的巨額負(fù)債，項(xiàng)目公司于2006年申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)。

1.2??倫敦地鐵

倫敦地鐵由國(guó)營(yíng)倫敦地鐵公司（London?Underground?Limited，簡(jiǎn)稱“LUL”）運(yùn)營(yíng)。由于地鐵損耗日益嚴(yán)峻，政府補(bǔ)貼已經(jīng)無(wú)法維持其基本運(yùn)營(yíng)和日常維護(hù)，資金需求逐步擴(kuò)大，加之投資缺乏，1997年，英國(guó)政府準(zhǔn)備扭轉(zhuǎn)地鐵投資嚴(yán)重不足的局面。經(jīng)過(guò)近4年的論證和試行，政府決定以公私合作（PPP）的方式對(duì)倫敦地鐵系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)改造。2002-12和2003-04，LUL分別簽署了3份PPP合同，將地鐵系統(tǒng)的維護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)工作以30年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式轉(zhuǎn)給了JNP、BCV和SSL三個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施公司，運(yùn)營(yíng)和票務(wù)由LUL負(fù)責(zé)。以上3家公司由Metronet（控制SSL和BCV的2家公司）、Tube?Line（控制JNP公司）兩大聯(lián)合體控制。由于倫敦地鐵PPP模式結(jié)構(gòu)復(fù)雜，英國(guó)政府專門為其設(shè)置了仲裁審核機(jī)制，每7年半就對(duì)PPP聯(lián)合體進(jìn)行一次效果評(píng)估，確保該聯(lián)合體的有效運(yùn)營(yíng)和PPP合作的有效執(zhí)行。

1.3??北京地鐵4號(hào)線

北京地鐵4號(hào)線建設(shè)PPP模式架構(gòu)如圖1所示。

北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目是我國(guó)城市軌道交通行業(yè)中第一個(gè)正式批復(fù)實(shí)施的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，是國(guó)內(nèi)第一個(gè)運(yùn)用PPP模式、引入市場(chǎng)部門運(yùn)作的地鐵項(xiàng)目，也是北京市首條采用PPP方式建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的地鐵線路。該項(xiàng)目工程總投資153億元，工期4年，2009-09-28通車運(yùn)營(yíng)。該項(xiàng)目工程投資建設(shè)總體分為2個(gè)相對(duì)獨(dú)立的部分：①土建工程部分。投資額占4號(hào)線項(xiàng)目總投資的70%，約107億元，由已成立的4?號(hào)線公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)。②包括車輛、信號(hào)、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)等在內(nèi)的機(jī)電設(shè)備，投資額占4?號(hào)線項(xiàng)目總投資的30%，約46?億元，由PPP特許經(jīng)營(yíng)公司北京京港地鐵有限公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)，該公司是由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（BIIC）、香港地鐵公司和首創(chuàng)集團(tuán)公司按照2%，49%，49%的股權(quán)結(jié)構(gòu)組建的。BIIC作為業(yè)主單位和項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作人，負(fù)責(zé)項(xiàng)目方案的設(shè)計(jì)、招商、談判等工作。北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式融資，將能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的資產(chǎn)和業(yè)務(wù)劃分出來(lái)，引入了社會(huì)資本，解決了交通基礎(chǔ)設(shè)施投資回報(bào)低的問(wèn)題，有效填補(bǔ)了北京市政府的資金缺口。運(yùn)用PPP項(xiàng)目公司架構(gòu)，政府和私人資本均可以對(duì)項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)發(fā)揮影響力，其相互的制約和平衡可確保項(xiàng)目公司的穩(wěn)健營(yíng)運(yùn)。為了保障社會(huì)資本港鐵公司的投資安全，該項(xiàng)目PPP架構(gòu)中預(yù)先做好了回購(gòu)機(jī)制設(shè)計(jì)。如果營(yíng)運(yùn)期客流量與前期研究中預(yù)測(cè)的相差較大，無(wú)法保證項(xiàng)目公司的正常經(jīng)營(yíng)，則社會(huì)資本可要求政府以回購(gòu)的方式購(gòu)買項(xiàng)目，從而提前退出。

圖1??北京地鐵4號(hào)線建設(shè)PPP模式架構(gòu)

2??PPP模式的基本經(jīng)驗(yàn)

從國(guó)內(nèi)外PPP模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，其系統(tǒng)的成功運(yùn)行依賴于以下3個(gè)條件。

2.1??項(xiàng)目各方必須是一個(gè)目標(biāo)兼容體

項(xiàng)目各方目標(biāo)存在差異，需要求同存異。在項(xiàng)目參與方中，要將政府定位為以最小的經(jīng)濟(jì)代價(jià)獲得最多的公共產(chǎn)品或提供更好的服務(wù);社會(huì)資本為以最低的風(fēng)險(xiǎn)投入獲得相對(duì)較高的投資回報(bào)。

2.2??項(xiàng)目各方必須是一個(gè)利益共同體

政府通過(guò)PPP模式可減少建設(shè)期資金投入，并借助市場(chǎng)化的管理水平降低運(yùn)營(yíng)成本，實(shí)現(xiàn)地域社會(huì)福利最大化;社會(huì)資本既可以得到穩(wěn)定的投資回報(bào)，還可以有效提升企業(yè)知名度，從而奠定其與政府部門的合作基礎(chǔ)。

2.3??項(xiàng)目各方必須是一個(gè)同舟共濟(jì)體

在倫敦地鐵PPP模式中，盡管項(xiàng)目前期各方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容、

節(jié)點(diǎn)、應(yīng)對(duì)措施都有深層次的測(cè)算和判斷，但出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，仍要根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整，并對(duì)相應(yīng)的制度進(jìn)行安排。

3??我國(guó)交通基礎(chǔ)建設(shè)PPP模式的發(fā)展建議

3.1??做好項(xiàng)目設(shè)計(jì)

社會(huì)資本愿意參與PPP模式，原因是PPP項(xiàng)目具有長(zhǎng)期、穩(wěn)定的投資回報(bào)。目前，我國(guó)社會(huì)資本參與PPP模式的熱情不高，既擔(dān)心政府能否真正貫徹契約精神，又顧慮投資收益不高。結(jié)合本文中的PPP項(xiàng)目實(shí)例，科學(xué)、合理的公共定價(jià)機(jī)制和項(xiàng)目投資回報(bào)率直接關(guān)系著公眾需求、項(xiàng)目收益和社會(huì)資本的盈利空間。兩者之間的平衡既可滿足公眾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平的合理需求，又能給社會(huì)投資者留有一定的盈利空間，以吸引更多的社會(huì)資本注入，進(jìn)入良性循環(huán)的過(guò)程，這對(duì)政府推進(jìn)PPP合作模式至關(guān)重要。

3.2??加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理

對(duì)于政府層面，引入社會(huì)資本并不表示政府能將所有的風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移給社會(huì)部門，對(duì)于政治風(fēng)險(xiǎn)、法律變更和配套設(shè)施服務(wù)方面的風(fēng)險(xiǎn)，政府部門更有控制力，應(yīng)由政府部門提供擔(dān)保;對(duì)于社會(huì)資本投資者層面，對(duì)于融資風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等，項(xiàng)目公司更有控制力，且與其收益相關(guān)，應(yīng)由項(xiàng)目公司承擔(dān);對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言，在PPP項(xiàng)目中應(yīng)承擔(dān)的主要風(fēng)險(xiǎn)包括增加融資成本、利率風(fēng)險(xiǎn)和通貨膨脹等。

3.3??完善相關(guān)的法律制度

完善的立法制度對(duì)PPP的發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。針對(duì)PPP合作模式設(shè)立的法規(guī)法律是其有效運(yùn)作并發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)的必要保證。政府和社會(huì)資本在項(xiàng)目中應(yīng)分別承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)必須在法律層面上進(jìn)行明確界定。只有通過(guò)法律法規(guī)，才能對(duì)雙方進(jìn)行有效約束，保護(hù)雙方的利益，增強(qiáng)社會(huì)資本的投資信心，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，確保PPP模式進(jìn)入規(guī)范化和法制化的良性發(fā)展軌道。

3.4??增強(qiáng)基礎(chǔ)理論研究，培養(yǎng)專業(yè)化人才

PPP模式的運(yùn)作涉及到項(xiàng)目選擇、前期準(zhǔn)備、融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等一整套復(fù)雜的環(huán)節(jié)和流程。由于項(xiàng)目周期長(zhǎng)、牽涉面廣，其面臨的風(fēng)險(xiǎn)相當(dāng)復(fù)雜，這就對(duì)參與雙方提出了很高的專業(yè)化要求。各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織應(yīng)總結(jié)國(guó)內(nèi)外PPP項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)、汲取失敗的教訓(xùn)，對(duì)PPP模式的基礎(chǔ)理論、政策支持系統(tǒng)等各方面進(jìn)行研究。同時(shí)，也需要培養(yǎng)專業(yè)性復(fù)合型人才，包括業(yè)務(wù)咨詢、評(píng)估設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)化合同、采購(gòu)管理和爭(zhēng)議調(diào)解等方面，從而為推廣運(yùn)用PPP模式提供全方位的技術(shù)支持。

參考文獻(xiàn)

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〔編輯：張思楠〕

Research?on?PPP?Mode?of?Transportation?Infrastructure?Construction

based?on?Domestic?and?International?Project?Practice

Hou?Gen，?Wu?Bing

Abstract：?In?our?country，?in?the?transportation?infrastructure?construction?uses?PPP?pattern?is?the?general?trend.?Combined?with?the?channel?tunnel，?London?subway?and?the?Beijing?Subway?Line?4?PPP?project?practice，?summarizes?the?basic?experience?of?the?successful?running?of?PPP?mode，?that?is?sure?to?work?to?all?parties?involved?in?the?project?to?build?a?partnership?based?on?compatible?body，?based?on?the?sharing?of?the?fruits?of?the?interests?of?the?community?and?based?on?the?risk?sharing?in?the?same?boat.?From?the?project?design，?strengthen?risk?management;?strengthen?the?legal?system，?four?aspects?of?the?cultivation?of?personnel，?proposed?to?speed?up?the?development?of?transportation?infrastructure?PPP?mode?proposal.

Key?words：?transportation?infrastructure;?PPP?mode;?risk?management;?legal?system?construction