舊城更新中的社區整治規劃實踐——以重慶市渝中區為例

曹春霞，辜元（重慶市規劃設計研究院，重慶　401147）

舊城更新中的社區整治規劃實踐——以重慶市渝中區為例

曹春霞，辜元
（重慶市規劃設計研究院，重慶401147）

城市社區是構成整個城市及其管理的基礎單元，對于展現城市文脈與特色具有不可替代的作用。反思大拆大建的粗放模式造成的城市鄰里冷漠、社區環境不協調、社區管理不到位等突出問題，城市社區整治與社區規劃正逐步成為解決社區建設的關鍵手段。論文以重慶市渝中區社區整治實踐為例，從整治管理機制、社區規劃編制方法與內容、居民公眾參與、整治資金來源渠道方面總結了經驗與啟示。

社區整治規劃；整治管理機制；社區規劃編制方法；公眾參與

doi：10.3969/j.issn.1671-9107.2015.10.017

1　城市社區整治規劃的目的與內涵

1.1目的：適應城市規劃發展的新常態，由增量擴張轉向存量優化

城市社區是構成整個城市及其管理的基礎單元，對于展現城市文脈與特色具有不可替代的作用，傳統老城區的社區更是一個城市一個時代的印記。經過30多年的改革開放和經濟快速發展，我國已進入快速城市化的發展時期，城市老城區的社區開始出現人口老齡化、人口高密度、居住分異明顯、社區環境不協調、社區管理不到位等問題，而我國現行的社區規劃方面的相關規劃標準多是基于新城開發建設的角度出發，對于歷史形成的老城區以及老舊社區都缺乏明確的指導意見。

在城市規模快速拓展的舊常態下，舊城更新往往采取的是大拆大建的粗放模式，而這一弊端也直接導致了社區環境不協調、社區管理不到位、發展不可持續的問題。在當前城市發展由增量擴張轉向存量優化的新常態背景下，需要從生態文明建設的角度，更多的思考人的城鎮化和可持續發展問題，“要融入現代元素，更要保護和弘揚傳統優秀文化，延續城市歷史文脈；要融入讓群眾生活更舒適的理念，”尊重城市發展規律和延續城市特色，記住“城市的鄉愁”。

基于此，在舊城更新改造中，有必要從城市社區整治的視角出發，從空間治理與制度建設層面賦予新的元素，激活城市社區的活力。發揮規劃在社區建設中的龍頭作用，通過科學、合理編制社區整治規劃，優化城市社區布局，健全社區基礎設施建設和公共服務設施建設，完善社區服務功能，推進社區管理機制建設，是新時期舊城更新中的一項重要內容。

1.2內涵：社區就是小社會，包含著復雜的多元文化背景和多方利益訴求

城市社區是一定人群的集合體所構成的特定單元，一般分為傳統社區和新社區兩種形式。傳統的城市社區一般是過去單位制下的衍生品，如機關大院、單位集資房等等；而新社區則是住房改革以來商品住宅市場導向下的新事物，包括新建的商品房小區、城中村改造形成的小區的等。無論是傳統社區還是新社區，社區居民的構成體系和涉及的利益方越來越復雜，為了滿足社區成員的多種需求及不同利益主體的訴求，要求社區具備政治、經濟、文化、教育、服務等多方面功能。

基于此，社區規劃整治一般應包含兩個層面的意思：一是物質層面的環境改造，這是目前國內大多數社區尤其是老舊社區已經開展或正在開展的一項工作；二是非物質層面的社區管理制度創新，這里面主要涉及到社區改造的配套管理政策、社區公眾參與機制、后續維護機制（物業管理制度）等方面。

從規劃角度來說，社區規劃整治工作需制定社區發展的總目標和制定社區服務、社區保障、社區組織、社區民主、社區環境、社區文明和社區管理等各個方面的具體的行動計劃，并根據確定的目標、計劃在社區中進行一系列的社區工作。其實質是一種社會規劃管理行動，除了具有重要的物質基礎之外，其真正重點在于：一是綜合考慮經濟和社會效益，制定整體協調的社區發展規劃和社區建設的軟要素管理手段；二是立足具體社區發展現狀，廣泛聽取居民建議，明確社區發展的實際需要和訴求，建立起廣泛的公眾參與機制。

2　重慶市渝中區社區整治規劃的實踐與探索

2.1背景：千年老城、都市核心，承載著傳承文化記憶與展示新形象的重任

重慶市渝中區位于長江、嘉陵江兩江交匯處，是重慶的母城，重慶開埠始于此，承載著3000年江州府、800年重慶城、100年解放碑的文化積淀，一座座建筑都承載著城市的記憶、一條條街道都見證著歷史的變遷，同時渝中區也是最能體現重慶山地特征的區域，依據地形的高低起伏，呈現豐富的層次感，余秋雨曾經評價“這是一座站立的城市”。在重慶構建國家中心城市，打造國際大都市區的過程中，渝中區作為典型的老城區，面臨著諸多挑戰與選擇。為了留住城市印記、展現老街舊貌，渝中區在2009-2013年間，開展了全面的社區整治規劃工作。回顧這幾年的成績與問題，或能為我國舊城更新的社區整治工作提供些許借鑒。

圖1　渝中區衛星影像圖（2 0 1 3）

圖2　渝中區夜景鳥瞰圖（2 0 1 3）

2.2過程：耗時4年、歷經4個階段，政府主導、多方參與、共同推動

2009年，重慶市發布了《關于開展主城區居住區綜合整治工作的通知》，同期渝中區啟動了主干道建筑立面和居住區綜合整治的重要工作。在物質規劃層面，2009-2011年間，渝中區共整治27條主干道，14個居住區，36個社區，整治面積達1800萬㎡，工程整治量達416萬㎡。截至2013年，已完成全部72個社區的整治工作。在非物質規劃層面，渝中區啟動了社區形象設計、社區文化重塑等系列工作。

社區整治組織管理主體為市國土房管局與市建委，具體實施主體為區國土房管局與區建委。資金由市、區兩級財政支付，分攤比例約為7：3。根據具體整治項目的不同，補貼標準和比例有所不同。在組織管理中，市建委負責制定分年度社區整治項目的數量與類型，社區整治項目的方案的審查、批準與竣工驗收；市國土房管局負責落實年度社區整治項目的具體內容與項目的下達。市規劃局參與各階段方案審查和施工圖審查，并負責辦理相關規劃手續。

渝中區社區整治工程實施過程劃分為4個階段，第一階段是組織社區整治項目方案設計與專家評審，第二階段是組織社區整治項目招牌掛確定施工單位，第三階段是組織社區整治項目設計方案向社區居民公示征求意見，第四階段是組織邀請專家提供社區整治工程施工技術指導。

2.3問題：新舊社區混雜，產權利益不明，公共服務職能面臨嚴重挑戰

社區規劃是微觀尺度的規劃，所關注的問題具有瑣碎化和多樣化的特點，為此，本次工作重點以問題為導向，對物質空間、社會環境和政策管理開展大量調研，總結渝中區社區發展中存在的實際問題：

社區類型新老混雜，產權利益復雜。渝中區社區房屋產權目前有幾種屬性：公房、未進行房改房單位房、房改房后的個人房、1998年后的居住小區房。目前需要整治的老、舊社區往往是建成使用時間在20年以上的，同一社區中既有私房、也有單位房或公房等，產權復雜。

由于產權界定不清晰，涉及到房屋立面整治、社區環境更新等工作難度相當大。如公房、單位房權屬的居民，由于他們只具有向房管局或單位繳納固定租金而獲得房屋的居住權，而沒有房主的自主使用權，平時房屋建筑的維護都是由房管局或單位負責，因而在整治工作中配合度較差。而私房業主認為他們獲有了房屋的自主使用權，因而在實施社區環境更新需要拆除他們的違章搭建時，也困難重重。

由于需要整治的社區大多建成使用時間在20年以上，多為還遷房、單位房、公房，受當時社會環境的影響，社區的公共服務設施配套類型少，甚至基本沒有，無法滿足當前居民的日常生活需求。渝中區在進行社區整治中也發現了很多社區都面臨增加配套公共服務設施的需求，但由于工程之初考慮不足，以及老社區基本沒有多余用地，或建筑物產權復雜，難以回購，造成無法添置新的公共服務設施。

2.4措施：全域整治、延續文脈，確保公共空間優先、完善配套服務設施

針對發展中存在的問題，梳理社區居民、相關管理部門利益訴求和意見；聯合區級行政主管部門及街道、社區代表展開座談會，深入探討和完善社區當前所面臨的問題、應對措施和可能需要協調的注意事項。經過多輪商榷，基本達成多方利益的協調，并最終確定了渝中區社區規劃整治的主要思路及措施：

一是實現整治范圍的全覆蓋，對全區72個現有社區按照相應的標準進行了不同程度的改造和修繕；擴大了整治的內容和對象，不僅對主干道臨街的“面子工程”進行了治理，也對背街巷的“里子工程”進行了治理，基本實現了表面如一、表里如新。如對外漏的管線進行改造包裝，使其與建筑有機融合。

二是延續重慶歷史文脈，充分挖掘社區的文化內涵，將抗戰文化以及賦有山地特色的都市文化等地域文脈融入到不同的社區綜合整治案例之中，將渝中區的老社區努力打造成為重慶的都市旅游區、重慶特色文化的文化展示區以及居民和諧建設區，重點開展了山城步道的示范項目建設，重塑山城新形象。

三是注重城市空間的營造，集中力量拆除一批違法建筑，確保公共空間的公有性，同時增設了一定的社區公共設施（如廁所），增強了公共空間的使用性。關注社區居住空間的場所營造，以及關注居民的認可參與度，通過居住社區的物質環境的改善與社區文化氛圍的塑造，注重建筑細節和文化元素的展示，讓街巷真正成為居民們重要的生活交往空間，提升社區的認同感與歸屬感，真正實現社區規劃的核心目標。

四是完善服務配套設施，按照有利于社區服務的原則，根據資源服務功能和服務半徑的配置要求，分別對街道、社區兩個層級的公共服務設施和基礎設施進行優化配置和布局。將有關社區公共服務配套設施的政策和規范要求在規劃選址意見書和規劃公告函中注明，如要求新建或改建住宅小區，開發建設單位應按每100戶15㎡的標準無償提供社區組織工作用房和居民公益性服務設施等。

圖3　建筑立面整治前后對比

圖4　電線電纜改造前后對比

圖5　充分考慮山地地形

圖6　深挖社區歷史文化

2.5后期：加強后續維護與管理的指導，引導社區可持續健康發展

在規劃整治工作結束后，強化社區后續維護與物業管理工作，根據不同的利益主體訴求，按照社區的不同類型進行了分類指導，并制定了相應的措施。

對于老舊住宅區采取三種模式，即引進物業管理、社區自治和居民自治三種：一是對具備條件的老舊住宅區，成立業主委員會，實行居民自治和引進物業服務企業實施專業管理；二是對沒有條件實行居民自治和引進專業物業服務企業的老舊住宅區，則由社區居委會組建“物業服務中心”；三是按照“民事、民議、民定”的原則，確定管理模式、服務內容和標準，以及物業服務收費標準。

由于渝中區轄區內居住社區大多為1998年前建成的，社區沒有大修基金，也沒有物業管理公司，因此大多數社區在整治竣工后通常采取社區自治與居民自治相結合的方式實現社區的日常維護，包括環境的清潔、安全秩序的看管等。由此，渝中區政府制定了由財政補助 （按照社區建筑面積每㎡每月0.3元）、居民自籌（按照每戶每月5元）的政策，保障社區每月必需的大修基金，支付相應的清潔、保安費用；同時由社區居委會出面聘用社區的下崗工人、無業人員從事社區清潔、保安的工作，并從補助的大修基金中拿出一部分作為勞動酬勞。

對于較新和新建商住小區，通過加強物業管理覆蓋率、規范物業服務市場、提高物業矛盾糾紛調處率、加強業主組織建設、開展物業管理創優和星級評比活動等多種方式加強社區的物業管理工作。

圖7　社區居民自治清理社區環境

2.6成效：社區滿意度和認同度明顯上升、社區居民自豪感不斷增加

通過渝中區的社區綜合整治工作，取得了四個方面的成效：一是群眾的社區認同度和參與度得到了提高，主人翁意識逐步加強；二是居民的財產和利益得到了相應提升，社區的房屋租金和價格都有明顯的上漲；三是社區的生活環境得到了改善，原居民的回遷逐步增多，群眾對社區環境的珍惜度也明顯增強，亂丟垃圾現象明顯減少；四是黨群關系得到了進一步的提升，居民對政府的信任度大大增加。

3　重慶市渝中區社區整治規劃的主要經驗

重慶市渝中區的社區整治工作是在以“政府引導、專家領銜、社區自治、群眾參與”為宗旨的前提下，而開展的一項卓有成效的民生工程，較好的將自上而下的政策指引與自下而上的民生問題進行了有機結合。總體來說，具有以下三個方面值得借鑒的經驗：

3.1引入智庫：聆聽專家意見，廣泛吸收經驗

渝中區在社區整治過程中，充分征求專家意見，聘請了不同行業的專家擔當顧問。這些顧問參與整治的全過程，在方案編制階段，積極指導建設單位合理選位，精心設計；在方案審查中，對不按規定配置社區公共服務配套設施或其設計方案不滿足規劃和實際使用要求的建設項目，采取否決制；在改造實施階段，加強跟蹤服務，指導其順利實施，專家顧問的意見作為建設項目申請規劃竣工驗收的重要前置條件。

此外，渝中區還多次就相關規劃內容召開社區規劃沙龍和專題座談會，聽取各方聲音，圍繞社區整治的工作背景與工作思路、社區可持續發展、社區社會管理創新、社區整治中的規劃創新和規劃師的角色等問題展開深入的研討。保證了本規劃的基礎不是建立在單向的技術認識上，而是多方價值觀的體現。

圖8　專家顧問改造現場調研

圖9　社區規劃沙龍座談會

圖10　社區整治工程座談會

3.2依靠居民：深入社區實際，調動居民參與積極性

渝中區社區整治工程基本實現了社區原住居民的全過程參與，在規劃設計的方案階段、具體實施的施工階段、竣工驗收階段以及后續維護階段都充分征求了社區居民的意見，并將居民的滿意度作為社區整治成效的重要衡量標準。

第一階段，整治方案的公示與征求居民意見。方案公示階段由街道、居委會、設計單位組成工作組，到基層社區向居民介紹整治方案的內容，按照5天的公示時間向居民收集意見，針對居民的具體意見反復進行討論、協調與修改。該階段是實現社區自治、公眾參與的最關鍵的環節。從具體的實踐來看，應該社區整治工程選擇了數個重要社區進行示范性的方案公示，但該階段并沒有覆蓋所有的整治社區，即公眾參與還是屬于范例化、個案化形式。

第二階段，整治實施中的居民監督。主要表現在居民對整治施工單位的工作監督、對違章搭建物拆遷的監督；為推動搭建建筑的拆遷，整治公共環境，街道和居委會管理部門會社區聽證會，召集相關利益人，分析搭建物拆除的必要性，從政府管理角度說服搭建的戶主主動拆除，通過聽證會的召開，其他居民也會從提升社區居住環境的角度主動勸說搭建的戶主拆除，從而保障整治工程的順利推進。該階段體現了政府與居民之間的博弈關系，既有合作也有矛盾；也反映出了居民與居民之間因利益不同也會有矛盾與合作。事實上，從目前實施情況來看，違章搭建基本為行政強拆，僅有極少數居民能夠主動拆除。可見，為推動實施階段的順利進行，需要制定政府、居民（包括代表不同利益全體的代表）之間的互動機制，減輕政府的行政壓力，調動居民的積極性。

第三階段，整治工程竣工后的居民自治維護。如前文所述，渝中區轄區內居住社區大多建設年份較早，因此大多數社區在整治竣工后通常采取社區自治與居民自治相結合的方式實現社區的日常維護，并由財政補助和居民自籌的方式籌集大修基金，也可以聘用社區的下崗工人、無業人員對社區環境進行維護。通過居民的自籌自護，使居民參與到社區的建設和維護之中。該階段可以說是整治改造工程中的一大創舉，是渝中區政府根據渝中區社區實際情況作出政策應對。大修基金的政策解決了老社區缺乏日常維護資金的困境，為后續的社區環境維護與建筑維護提供了經濟保障；而聘用社區的下崗工人、無業人員從事社區清潔、保安工作的措施則體現了政府對底層民眾的關注，也有利于居民之間社區認同感的建立。

圖11　社區工作者介紹規劃

圖12　社區居民共同協商

圖13　整治實施中居民監督

3.3形成合力：政府部門重視，配套政策及管理到位

為避免政府部門條塊分割導致的各自為政，本次整治工作搭建了國土、規劃、建委、市政等多部門聯動，市、區、街道、社區四級管理共同參與的組織架構。此外，還制定了一系列的規范性政策文件：一是市政府發布的關于開展社區整治工作的政策動員文件：二是市政府及相關部門制定的關于社區整治工作的技術指導文件；三是市級相關部門出臺的關于社區整治工作的資金保障措施；四是相關區級政府、部門出臺的具體落實上級政府關于開展社區整治工作的各項文件，這些文件包含了政策動員、技術指導及資金保障等不同方面。

圖14　社區整治管理框圖

4　重慶市渝中區社區整治規劃存在的不足

從渝中區社區整治的4年實踐來看，社區整治工作依舊側重于物質層面的建設，例如街道景觀整治、房屋立面改造、城市綠化亮化等。渝中區的社區改造規劃多是單個社區的工程性規劃，缺乏上位規劃在總體格局、風貌控制、規劃指引和實施機制等方面的系統要求。

目前，重慶市的社區整治工作主要由城鄉建委和國土房管部門負責牽頭，規劃部門在參與方式上主要是對房屋立面整治效果（色彩、風格、高度等）的方案審批、公共服務配套設施的審查，以及提供專家咨詢和智力支持，而缺乏深度的規劃管理配合工作。造成這一問題主要有兩個原因：一是傳統的“重工程、輕規劃”的基本思路所限；二是城鄉規劃領域本身工作的缺失，從規劃編制體系的角度來看，城市規劃分為總體規劃、分區規劃、控制性詳細規劃和修建性詳細規劃，在規劃范圍方面，總體規劃與分區規劃都針對特定的行政區域，控制性詳細規劃的范圍包括標準分區（街區）、地塊兩個層級，修建性詳細規劃則針對具體的地塊（或若干地塊），沒有相應的規劃與社區這一層級相對應；三是傳統城市規劃對老城區建設的忽視，相關的法規、規劃標準偏重于新區建設，老城區社區的有機更新缺乏強有力的法規與標準支撐體系，需要強化規劃標準體系來加強對社區規劃的指導。

5　重慶市渝中區社區整治規劃的若干啟示

5.1技術創新：進一步完善社區規劃編制方法和內容

為加強社區層面的規劃實施性和可操作性，需從規劃方法和內容方面進一步充實完善。從技術方法上，要對現行的城市規劃標準規范進行完善，重點針對城市中的老、舊社區出臺特定的有機更新的規劃管理技術規定。如突破 “指標簡單量化、條文標定”等一般規劃控制模式，發掘具有明顯地方特色的建構筑物和具有地方特色的城市空間景觀，從建筑容積率、建筑密度、建筑后退間距、建筑消防間距、綠地率等提出特殊控制的技術規定。

從規劃內容方法上，除工程性的街道景觀整治、房屋立面改造、城市綠化亮化，還需豐富社區公共服務設施、社區文化特色傳承、社區資產發展等創新性內容。劃定社區更新單元，建立社區規劃實施項目庫，形成后續社區規劃實施不同責任主體的行動指引，制定、落實分年度社區整治項目數量與類型，實施項目工程管理，組織項目審查、批準與竣工驗收，使社區規劃成為行之有效的可持續的行動模式。

5.2管理維護：吸納社會力量拓展資金來源渠道

渝中區社區整治工程能夠取得良好的效果很大一部分來自于整治資金的充足保障，基本完全來自于市、區兩級財政支持。但社區改造需要持續的、龐大的資金系統支撐，完全依賴財政資金力度很難持續開展與推廣。因此，擴大資金的來源渠道是非常必要的，也是社區整治工程能否推進的重要環節。建議政府能夠設立資金鼓勵制度，搭建資金投融資平臺，根據政府財政、企業資金、社團資金投入方式、運作方式的不同制定不同的鼓勵政策。

5.3監督機制：引入第三方加強整治工作的全過程監督與管理

作為涉及基礎民生工程的社區整治，是與居民關系最密切的建設活動，也是實踐規劃建設活動公眾參與、居民自治的最好的平臺。從渝中區的實踐來看，整治中考慮了社區居民的公眾參與，尤其在整治方案的公示與征求意見階段、整治實施中的居民監督階段，設定了居民參與的機制。但僅限于居民個人參與，不可避免的會出現不同利益主體為了自身利益而忽視整體利益的情況。為真正實現社區整治利益最大化、整體效果最優的目標，建議實施管理部門委托第三方（NGO組織）作為公眾參與環節的監督方，根據整治工程涉及的主要利益主體的特征（通常整治過程中涉及的利益主體有政府方、市場投資方、社區居民甲方、社區居民乙方），在整治方案的公示與征求意見階段、整治實施中的居民監督階段，制定公眾參與的機制，協調不同利益群體的關系，最終形成可行的途徑。

［1］倪曄.城市和諧社區規劃管理的構思與研究［D］.同濟大學碩士學位論文，2007.

［2］周蜀秦.城市社區規劃：讓公眾參與進來［J］.廣西城鎮建設，2012，（4）：32-34.

［3］張曉平，鄒自力，湯江龍.溝通式規劃方法在我國土地利用總體規劃中的應用 ［J］.安徽農學通報，2009，15（13）：182-184.

［4］劉卓君.基于倡導性規劃理論的武漢市城市規劃公眾參與［J］.現代園林，2012，（2）：32-36.

［5］王瑛，蔣丕彥，夏天.不能再被忽視的社區規劃——深圳市龍崗區五聯社區規劃試點工作的啟示 ［J］.城市規劃，2009，（4）：54-56.

［6］胡偉.城市規劃與社區規劃之辨析［J］.城市規劃匯刊，2001，（1）：60-63.

責任編輯：孫蘇

住宅產業現代化助推綠色崛起

河北省日前就推進住宅產業現代化出臺指導意見，確定了發展目標和措施。“兩年內，河北省將培育4個省級住宅產業現代化綜合試點城市；到2016年年底，全省住宅產業現代化項目開工面積將達到200萬m2，單體預制裝配率達到30%以上。”河北省住房城鄉建設廳副廳長王舟在河北省住宅產業現代化新聞發布會上介紹說，河北將從8個方面重點推進、大力發展住宅產業現代化，提高住宅品質，助推全省綠色崛起。

（摘自：《中國建設報》）

Community Regulation and Planning in Urban Renew al

City communities，the basic composing elements of theentire city and urban adm inistration，play an irreplaceable role in unveiling urban contextand features.From the harsh problems caused by extensivemode like remote neighbourhood，uncoordinated community environment，community environmental incongruity and communitymanagement loophole，it is regarded that community regulation and planning are the key tools to tackle the problems in community construction.Based on the regulation practice of Yuzhong district in Chongqing，some experience and inspiration are summarized from theaspectsof regulationmechanism，regulation compilingmethods，public involvementand regulation fund source.

community regulation and p lanning；regulationmechanism；community planning compilingmethods；public involvement

TU 984.11+3

A

1671-9107（2015）10-0017-06

2015-09-01

曹春霞（1978-），男，湖北武漢人，研究生，高級工程師，注冊城市規劃師，主要從事城市規劃設計與研究工作。