“官員不作為”現象透析

文/唐亞林

“官員不作為”現象透析

文/唐亞林

十八大以來，中國的經濟與政治態勢發生了深刻變化，一方面經濟態勢走向了穩增長、調結構、抓創新、促開放的新常態；另一方面政治態勢走向了反腐敗、講規矩、履責任、重法治的新格局，為當代中國的可持續發展塑造了新型動力機制，開創了新型活力源，贏得了國內民眾的高度贊譽和國際社會的廣泛矚目。

與此同時，在官場，諸如“不貪不占，啥也不干”“做一天和尚撞一天鐘，只要不出事就行”“占著位置不干事，拿著工資不出力”等“懶政”“庸政”“怠政”之類的“官員不作為”現象，時有發生。一些媒體在報道此現象時，簡單地將反腐敗與“官員不作為”現象聯系在一起，甚至不分青紅皂白地將經濟發展遲滯的板子打到整體官員隊伍身上。故，分層分類地認清“官員不作為”現象的實質，厘清造成認識混亂、“藥方”亂開現象的根源，對癥下藥，是尋求治本之策的有效路徑。

認清“官員不作為”的成因及表現

改革開放以來，隨著經濟的高速發展，社會主義市場經濟體制逐步完善，服務型政府理念逐漸落到實處。但是，長期以來，由于對公共權力缺乏有效的制約，對公務員基本角色與責任缺乏有效的定位，對政府與市場邊界缺乏有效的劃分，對高度集中統一的權力體制缺乏有效的分權與監督，對官員政績考核缺乏科學的激勵機制，導致政府主導型經濟發展模式既造就了中國經濟發展的奇跡，又引發了一些不規范的權力運作、畸形的政商關系以及“人心不足”的官場心態等現象。

官員不作為的成因和表現是多樣的，需要分層分類區別對待。據我觀察，主要有四種“官員不作為”現象。

1.官員角色定位不明或錯位而引發的“官員不作為”現象

在當代中國的權力結構體系中，自上而下的組織體系和以政府為核心的政權體系，由于所處的地位和方位不同，其承擔的角色與功能自然不一。

如，在地方層級，地方黨委與地方政府的關系是決策與執行的關系，地方政府又是其組成部門的決策機關。而基層各黨組織承擔執行角色，不再具有決策功能。從縱向層面看，地方黨委與地方政府既是各自上一級組織體系的執行體系，又是下一級組織體系的決策體系，分別兼具執行與決策之角色與功能。在黨組織體系中，各級常委會承擔著決策的角色與功能；在政府組織體系中，作為行政首長的政府負責人承擔著最終的決策角色。根據《中華人民共和國公務員法》的規定，擔任領導職務的公務員肩負著決策的角色與功能，擔任非領導職務的公務員承擔著執行的角色與功能。

因此，分析“官員不作為”現象，一定要分清楚主要承擔決策與主要承擔執行的組織與官員在角色與功能上的差別，分清楚因履行職責程度好壞而引發的責任程度的輕重差別，防止因角色定位不明與錯位而“亂打板子”，或者在追責時找不到責任主體等現象的發生。

2.程序、流程與規則不透明而引發的“官員不作為”現象

現代政府的運作形態有行政服務、運作項目與管制政策三大類。無論是行政服務、運作項目，還是行政審批、管制政策，都需要遵循一定的管理程序和運作流程，實行相應的時效性與透明性規定。在實際工作中，由于程序、流程與規則不透明，缺乏剛性約束，而且因為資源有限，那些選擇性強、運作空間大、自由裁量權高的項目，容易導致“吃拿卡要”式“亂作為”等消極腐敗現象的經常性發生。如今因“八項規定”“六項禁令”等高壓式反腐做法，導致部分官員的“亂作為”行為有所收斂，但并不意味著可以成為“官員不作為”的借口，更要防止用程序、流程與規則的不透明變相為“不作為”預設“擋箭牌”和“遮風板”。

3.工作飽和度測評與績效評價失當而引發的“官員不作為”現象

長期以來，對于公務員的崗位職責，盡管強調要有科學的職能分解、職位說明、職責評價，并做好“三定”（定職能、定機構、定編制）工作，但由于缺乏對工作飽和度的科學測評，以及缺乏標準化與流程化管理，導致很多官員整天看上去很忙碌，實際上卻是在干“無用功”，甚至用忙碌的“無用功”去推卸應該履行的職責和該做的工作。

另一方面，對于普通公務員的五項績效考評標準——德、能、勤、績、廉，在實踐中要么用軟性的評價標準“德”來概括，要么用硬性的評價標準“能”來“一俊遮百丑”；對于領導干部，則多是以片面的GDP增長率來作為主要考察和提拔標準，從而導致對工作崗位職責與績效測評失當，無以發揮“真作為”的“指揮棒”引導與規約作用。甚至在實踐中被一部分別有用心者利用，采取與上級領導“套近乎”的方式，以謀取個人最大的私利。

4.矯枉“亂作為”導致心理恐懼而引發的“官員不作為”現象

自從中央推出“八項規定”“六項禁令”等高壓式反腐做法以來，官場上各種“亂作為”現象得到極大的遏制，原本被扭曲的行政行為得到矯正，但對于如何有效地激勵公務員正常作為、有效作為、積極作為的機制與制度并沒有相應地建立起來，尤其是“對事不對人”的理性精神遠未建構起來。

在一些單位和地區，對于明顯與公共利益、公共道德相悖的行為，缺乏旗幟鮮明的批評和懲處，不敢碰硬；對于大公無私、敢作敢為，卻可能因為處事風格、做事方法而存在各種“爭議”的干部，不敢公開面對質疑，做出應有的澄清、褒揚和重用，以致“干好干壞一個樣”“上面沒有人，干死都不行”這樣反常識反績效反公平的觀念充斥官場，其直接后果是公務員得到一種心理暗示，越多做事，就越有可能出錯乃至出事，越容易被別有用心的人利用。與其這樣，還不如奉行明哲保身的做法，以不出事為最高原則。在各地逐漸加大對“官員不作為”問責的同時，對原有的基于特定情形而設定的諸如“維穩”等“一票否決制”的評價壓力，如果缺乏與時俱進的有效清理，就可能讓部分領導干部與公務員心有余悸，不敢“冒尖”，不敢“出頭”，奉行“不出事邏輯”為上。

治理“官員不作為”現象的基本原則

確立對黨和國家事業“第一忠誠”的根本原則。以飽滿的精神狀態，為黨和國家事業無私勤奮地工作，保持對黨和國家事業的“第一忠誠”地位，是各級黨員領導干部和公務員必須樹立的根本價值觀。

堅持主要領導干部的示范引領作用最關鍵的基本準則。領導干部行不行，公務員跟不跟，群眾信不信，關鍵在作為“領頭人”的“關鍵少數”主要領導干部的示范引領作用。

重建普通公務員的職業化倫理規范。實施精細化管理的前提，是在專業化機構里聘用專業化人員，在專業化管理領域里張揚專業主義精神，高質量滿負荷規范化地工作，徹底重建普通公務員的日常職業化倫理規范。

推進公共管理體系、公共預算體系、公共評價體系“三位一體”建設工作。要取得官員“敢作為”“有效作為”的突破性進展，就必須改變僅局限于行政服務水平提升的公共評價體系建設，綜合推進以民主法治為導向的公共管理體系、以廉潔惠民為導向的公共預算體系、以績效公正為導向的公共評價體系“三位一體”建設工作。

推進用人、花錢、辦事有機聯動。改變用人與辦事、花錢與辦事、用人與花錢“兩兩脫節”問題，推動用人花錢辦事的有機聯動與一體化建設。

治理“官員不作為”現象的有效對策

針對“官員不作為”的不同成因和表現，需采取多種對策，對癥下藥，力求治本。

首先，以權力清單為基礎，以責任制建構為導向，根據組織與官員承擔的角色不同，推動決策權與執行權的適度分離，分別建構決策失誤追究制和執行不力問責制。圍繞“組織與官員該干什么”“如何干”“干不好怎么辦”三大問題，在評估與清理“政府該做什么”的基礎上，推動決策權與執行權的適度分離，把權力清單與責任清單建設有機統一；同時，加大對各類組織的問責力度，適時推動民主集中制向民主集中負責制的轉型。

其次，制定明確、詳細、透明與可執行的服務流程與項目運行績效圖。任何一項服務與項目，都必須有清晰的服務流程與完成期限、明確的目標及依據、足夠的人手及資源、用以顯示績效的評估標準；各政府部門必須準確地確定需要完成的工作，測定工作飽和度，設定工作完成時限，并建立起工作質量標準，寫進績效工作說明書中；設計各類項目運行指南，推動項目信息公開，提供各類項目運行的規范要求和績效評估標準。

再次，強化團隊與領導人執行力建設，推動機關單位行政文化生態再造工作。對于適用委任制和聘任制的公務員，強調在日常公務活動中按照法律法規要求，削減自由裁量權空間，履行“服從”與“執行”義務，發揮專業主義精神，高質量地完成本職工作；對于適用選任制的領導干部，除了強調主動變革與適時創新的戰略引領與統籌規劃作用外，可根據執行力建設的內在要求，開展在特定范圍內允許提名與挑選黨政搭檔、主要副手以及重要規劃與執行部門負責人的試點工作，并賦予對專業技術性強的部門負責人的特定提名與組閣權利。

與此同時，旗幟鮮明地對在民主法治框架下敢作為的干部予以積極評價和提拔重用，對于消極無為、混日子的干部依法依規予以處置；根據社會經濟發展水平適時調整公務員工資福利水平，為官員隊伍創設“心有所系”“心有所安”的行政文化生態環境。

最后，加快政府項目運作與公共服務提供等領域的公私伙伴關系構建歷程。以民眾需求為導向，以結果為依據，鼓勵各類市場組織、社會組織、公民積極參與政府項目運作、公共服務的生產活動，建構公共服務提供的公私伙伴關系，全面推進政府職能、政府角色、政府治理方式與政府行政體制的深度轉型。

（作者為復旦大學國際關系與公共事務學院教授、博士生導師）

〔編者按〕從2010年慶祝河北省政協成立60周年起，本刊幾年間連載了自省政協1950年成立以來最具代表性的幾十名委員的業績，受到廣大讀者歡迎。2015年是省政協成立65周年，為了彰顯廣大委員在革命戰爭年代，或和平建設、改革開放時期的卓越貢獻，本刊繼續展現不同時期各界省政協委員的風范，以饗讀者。