我國節能與新能源汽車產業戰略及政策體系

王東升王進丁

（1.中國汽車工程研究院股份有限公司；2.昌輝汽車電器（黃山）股份公司）

隨著世界能源危機和環保問題日益突出，傳統汽車工業面臨石油短缺和環境污染的嚴峻挑戰。在此背景下，為了保障能源安全、發展低碳經濟、契合產業趨勢以及提高汽車產業國際競爭力，世界汽車強國和汽車企業逐漸形成了發展節能與新能源汽車的全球共識，在傳統汽車技術提升的同時積極選擇發展新能源汽車作為戰略轉型。在戰略選擇上，我國汽車產業堅持“開源”和“節流”并行，“開源”就是發展新能源以及多種新型替代能源汽車，“節流”就是大力發展節能汽車，通過采用節能和先進電子技術等提升燃油經濟性和汽車交通使用效率。20年以來，我國汽車產業基于資源和能力稟賦等，根據全球汽車產業發展趨勢，不斷明確發展節能與新能源汽車國家戰略導向，重點發展新能源汽車，逐步構建了涵蓋行業管理、科技創新、財稅支持、標準法規等在內的、相對完善的政策支撐體系。

1 我國節能與新能源汽車產業發展戰略分析

鑒于全球最新一輪新能源汽車發展浪潮從1995年前后開始，從兼顧考慮節能汽車和新能源汽車發展戰略角度出發，文章特選擇以1995年為時間起點來剖析我國節能與新能源汽車產業戰略導向及政策發展歷程。

1995年以來，我國汽車產業政策先后經歷了鼓勵合資合作、鼓勵轎車進入家庭、汽車產品從目錄改為公告管理、入世前后產業政策系統化調整、部署和發展新能源汽車、加快發展節能與新能源汽車產業等一系列重大產業政策。汽車產業國家戰略導向在探索中不斷明確，目前我國已基本形成以新能源汽車戰略性新興產業、《節能與新能源汽車產業發展規劃（2012—2020年）》、《中國制造2025》等重大產業政策為核心的國家節能與新能源汽車戰略。

1.1 我國節能與新能源汽車產業發展戰略歷程分析

我國節能與新能源汽車發展戰略主要經歷了4個時期：戰略萌芽期（1995—2001年）、戰略醞釀期（2002—2008年）、戰略形成期（2009—2012年）以及戰略發展期（2013—至今），其中戰略萌芽期和戰略醞釀期主要屬于科技戰略，戰略形成期主要屬于產業戰略，戰略發展期屬于國家戰略。具體如圖1所示。

1.2 我國節能汽車產業發展戰略簡析

在傳統汽車領域，長期以來全球傳統汽車節能環保、安全舒適和信息智能的發展趨勢比較明朗，我國積極響應這一趨勢并不斷提升汽車技術水平。從國家戰略以及具體實施可行性角度考慮，借鑒國外發展經驗，我國制定了不斷趨嚴的汽車燃料消耗量和排放標準的時間表，如圖2所示。

在具體技術路線選擇方面，我國從“九五”開始探索了車用能源多元化的技術路線，最具代表性的是替代燃料汽車以及轎車柴油化，其中在替代燃料汽車方向我國探討了CNG、LNG、甲醇、二甲醚、生物柴油等多種技術路線，形成了完整的產業鏈條和產品試驗評價能力。最終天然氣汽車成功實現大規模產業化，開發出了滿足歐Ⅳ/歐Ⅴ排放法規的乘用車和商用車產品，綜合性能達到國際先進水平，開發出全系列發動機ECU、減壓器、燃氣噴嘴、CNG/LNG氣瓶等車用關鍵零部件產品，以及CNG母/子站成套壓縮機組等燃氣加注站用設備。據統計，目前我國天然氣汽車保有量已突破450萬輛，加氣站突破6 500座，均居世界第一。

1.3 我國新能源汽車產業發展戰略分析

事實上，新能源汽車較傳統汽車的誕生時間更早，但受限于技術瓶頸等因素，始終沒有實現大規模產業化。自1990年開啟的全球新一輪新能源汽車浪潮，由于建立在較好的技術儲備和工業基礎上，是有史以來最具有商業化成功可能性的一次。

我國從“九五”期間開始布局新能源汽車，開展了電動汽車科技創新并取得系列研發成果，同時開展了小批量示范運營。1996年11月，我國啟動了“九五”電動汽車國家重大科技產業工程，這是我國首次在新能源汽車領域布局；1998年6月，國內首個國家電動汽車試驗示范區在汕頭南澳島建成；1999年初，“空氣凈化工程-清潔汽車行動”啟動；1999年6月，東風開發出國內第一臺純電動概念轎車。鑒于“九五”及此后陸續在電動車領域取得了突破，國家先后在“十五”、“十一五”期間分別設立了“863”專項給予新能源汽車專項支持，并將其寫入了2006年發布的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》，2007年發改委頒布《新能源汽車生產準入管理規則》提前布局電動車行業管理，2008年新能源汽車被首次列入《政府工作報告》。

2009年1月，財政部等四部委聯合在北京等13個城市的公共服務領域啟動了節能與新能源汽車示范推廣試點工作，這是我國新能源汽車首次進行規模化市場推廣。2009年3月，國務院發布了《汽車產業調整和振興規劃》，同年7月工信部發布了《新能源汽車生產企業及產品準入管理規則》。2010年，國務院發布《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》，新能源汽車被列為我國七大戰略性新興產業之一，以此為標志我國新能源汽車進入產業化戰略發展階段。截至2012年底，25個示范城市共推廣示范汽車27 432輛。

2012年，國家頒布了《節能與新能源汽車產業發展規劃（2012—2020年）》，以此為標志我國新能源汽車產業發展上升到國家戰略層面，國家給予了新能源汽車有史以來最大的政策支持。2013年9月，財政部等四部委出臺《關于繼續開展新能源汽車推廣應用工作的通知》，繼續開展新能源汽車推廣應用工作，參與城市（群）達39個城市群88個城市。2015年4月，財政部等四部委聯合發布《關于2016—2020年新能源汽車推廣應用財政支持政策的通知》。2015年5月，國務院發布《中國制造2025》，節能與新能源汽車被列為十大重點發展領域之一。2015年6月，國家發改委、工信部聯合發布《新建純電動乘用車企業管理規定》。2015年9月，國務院辦公廳印發《關于加快電動汽車充電基礎設施建設的指導意見》。2013—2015年8月底，39個新能源汽車推廣應用城市（群）累計推廣16萬輛。

2 我國節能與新能源汽車產業支持政策分析

1995年以來，我國對節能與新能源汽車采取并行互動的雙重發展戰略，但基于二者在我國汽車產業中的成熟度、規模、地位等因素采取了針對性的支持政策。對于相對成熟的節能汽車而言，主要采取通過基于油耗、排放等標準法規以及財稅優惠政策進行引導，同時支持新技術和技術提升；對于新能源汽車產業，鑒于其基礎薄弱以及戰略性新興產業的地位，國家給予了高度重視，出臺了密集的支持政策，涵蓋研發、產業化以及市場化的每一個環節。

2.1 我國節能汽車主要支持政策

為貫徹落實國家關于汽車產業節能減排等決策部署，在對我國節能汽車研發進行連續支持的同時，制定了基于車輛燃料消耗量的節能補貼政策。以大幅提高汽車燃料經濟性水平為目標，積極推進汽車節能技術研究；實施節能汽車惠民工程、減免車船稅和車購稅等政策措施，積極推進節能汽車推廣應用。2012—2014年，114款節能乘用車納入減免車船稅目錄；1 734款節能汽車納入2015年第3批減免車船稅目錄。表1示出我國已實施的節能汽車主要的支持政策措施。

表1 我國已實施的節能汽車主要支持政策措施

以3 000元/車的節能補貼為例，該政策有效地通過杠桿效應調整了我國小排量節能汽車的產品結構，對確保我國1.6 L及以下乘用車占乘用車總銷量近70%的車型消費結構起到了重要作用。2010年5月以來，實施了節能汽車產品惠民工程，對消費者購買1.6 L及以下的節能乘用車，中央財政給予每輛車3 000元的一次性定額補助，并于2011年10月和2014年9月2次上調節能汽車門檻。節能汽車產品惠民工程實施以來，汽車產品結構得到明顯優化。第1階段，節能汽車占全部乘用車的比例從2010年6月的14.92%提高到2011年9月的38.11%；第2階段，在節能汽車門檻大幅提高的情況下，這一比例從2011年10月的6.03%最高提升到23.72%。

2.2 我國新能源汽車主要支持政策

表2示出我國已實施的新能源汽車主要支持政策措施。

表2 我國已實施的新能源汽車主要支持政策措施

為貫徹落實國務院關于發展新能源汽車的決策部署，各部門、地方出臺了一系列支持技術創新及產業化、車輛推廣應用、充電設施建設以及市場環境建設的政策措施，積極推動新能源汽車研發生產，大力開展推廣應用，有關工作取得了積極成效。2001—2015年，累計投入逾40億元國撥經費支持新能源汽車研發。2012年，國家計劃投入財政資金40.55億元支持新能源汽車技術產業技術創新工程第1期25個項目，預計帶動產業投資近160億元，目前項目整車產品銷量占我國推廣總量的近50%。2013—2014年，累計安排超過100億元的補貼政策支持購買新能源汽車；2014年9月實施免征車購稅以來累計減免16億元車購稅。

3 我國節能與新能源汽車政策支撐體系研究

3.1 政策體系綜述

目前，我國汽車行業管理基本形成了以國務院為最高決策層，以工信部實施產業綜合管理，發展改革委實施投資審核，科技部、環保部、商務部、財政部等部委依各自職能共同參與管理的相對集中的多元化模式。圍繞我國發展節能與新能源汽車國家戰略的頂層設計，我國在節能與新能源汽車產業政策研發、示范補貼、企業和產品準入、財稅、技術和排放標準等方面形成了較為全面和合理的政策體系。總體而言，我國節能與新能源汽車產業政策體系還稍后于高速發展的汽車產業。

我國節能與新能源汽車產業發展國家戰略政策支撐體系基本可以劃分為產業管理、標準法規、科技創新、財稅支持及其他政策等5大類，各類別之間略有交叉，如圖3所示。

而從政策屬性、政策出臺部門等劃分，可以將我國2001—2015年出臺的節能與新能源汽車主要政策措施劃分為產業規劃及指導意見等11大類，如表3所示。

表3 2001—2015年我國節能與新能源汽車主要政策措施一覽表

續表

續表

3.2 行業管理政策體系

我國對汽車行業的管理最早源于《汽車產業發展政策》，覆蓋了投資項目核準/備案、企業及產品準入公告管理、汽車燃料消耗量、排放法規、產品一致性等方面。在行業管理相關政策體系中，標準法規是行業管理的重要依托和支撐。

為適應新能源汽車快速發展的需求、加快推動我國節能與新能源汽車產業快速發展，我國在傳統汽車管理規定的基礎上，根據新能源汽車的產業特征制定了專項政策。2009年7月，我國開始實施工信部頒布的《新能源汽車生產企業及產品準入管理規則》。2014年11月，公安部發布《道路交通管理信息采集規范》，對新能源汽車識別區分，實施差異化管理。2015年3月，工信部發布《汽車動力蓄電池行業規范條件》，對符合規范條件的汽車動力蓄電池企業實施公告管理，企業按資源原則進行申請。2015年6月，發改委和工信部聯合發布了《新建純電動乘用車企業管理規定》，2015年7月10日起開始實施。2015年8月，節能與新能源汽車產業發展聯席會議辦公室發布《關于開展節能與新能源汽車推廣應用安全隱患排查治理工作的通知》，要求地方政府、汽車生產企業對已推廣的節能與新能源汽車、動力電池存放回收、充電基礎設施、運行監控系統等進行安全隱患排查治理。

3.3 標準法規政策體系

我國目前已基本建立了分類科學、比較完善的節能與新能源汽車標準體系。

節能汽車方面，我國從2001年開始正式啟動汽車燃料消耗量標準及政策研究，制定、發布并實施了涵蓋乘用車、輕型商用車和重型商用車的燃料消耗量試驗方法、限值和標識的一系列重要標準，建立了汽車企業平均燃料消耗量核算辦法和公示制度，形成相對完善的汽車燃料消耗量管理體系。目前，實施燃料消耗量限值標準的車型范圍已從乘用車（2005年），擴大至輕型商用車（2008年）和重型汽車（2012年），排放方面國Ⅳ標準已全面實施。

我國新能源汽車標準和測試評價體系趨于完善，現有標準和測試評價平臺基本滿足新能源汽車政府管理、科研、產業化和商業化運行的需要。截至2015年9月，正式發布的電動汽車及充電設施標準逾90項，正在制（修）訂標準逾50項。

3.4 科技創新政策體系

我國對節能與新能源汽車研發的支持方式主要有研發專項、技術改造專項、稅前扣除等政策，其中，研發專項是最主要的支持方式，如我國在“十五”、“十一五”期間分別安排了8.8億、11億元支持節能與新能源汽車研發，“十二五”期間，通過電動汽車科技發展“十二五”專項和新能源汽車產業技術創新工程支持的研發資金分別達到30億和40億元，并帶動數百億元的產業界研發投入。我國對節能與新能源汽車科技創新的連續支持政策，如圖4所示。

3.5 財稅支持政策體系

在對我國節能與新能源汽車研發進行連續支持的同時，圍繞其示范推廣也給予了強有力的財稅支持政策。新能源汽車方面，我國在新能源汽車購買、使用、充電基礎設施等環節逐步形成了以財政補貼和稅收優惠為主體、非財稅政策作為重要補充的示范推廣政策。在節能汽車方面，我國制定了基于車輛燃料消耗量的節能補貼政策。表4示出以財政補貼和稅收優惠為主體的主要財稅支持政策。

表4 以財政補貼和稅收優惠為主體的主要財稅支持政策

4 結語

目前，我國已連續6年成為全球最大的汽車市場，2015年1—10月，我國新能源汽車產量約21萬輛，已發展成為當前全球最大的新能源汽車市場。面臨前所未有的歷史機遇，我國必須抓緊部署，進一步完善產業發展所需要的政策支撐體系，以加快培育和發展節能與新能源汽車產業，促進汽車產業優化升級，實現由汽車大國向汽車強國轉變。