特大城市的社會治理

現代特大城市的發展不是簡單的人口聚集，而是人口的高流動性和異質性緊密嵌入特大城市的經濟結構和社會結構。評價特大城市的發展應側重科學規劃和質量提升，發揮其作為中心城市的輻射帶動作用，以及在全球化競爭中提升綜合實力。《國際城市發展報告（2014）》將上海、北京與其他國際大城市進行了比較，這兩個城市的社會升級水平、經濟升級水平等指標的排名處于中等偏上位置，但在城市綜合升級水平、治理升級水平、文化升級水平和生態升級水平等方面的排名處于中等偏后位置。尤其是在城市生態環境的排名中，上海和北京分別被排在倒數第五位和倒數第二位。排名情況既反映了北京和上海的發展狀況，也是當前中國特大城市發展模式的真實寫照。

特大城市的結構性問題

當代中國是一個農業社會、工業社會和信息社會等多種社會形態并存的綜合體，不同社會形態的特點相互影響、碰撞，造就了特大城市社會結構的復雜性和社會矛盾的多元性。當前特大城市的結構性問題既是原有城市社會管理體制的直接后果，也是倒逼中國城市社會治理轉型的真實問題，同社會治理能力的提升密切相關。

1、產業結構

改革開放以來，國家積極推進現代市場經濟體系建設，將科技創新和產業優化作為經濟轉型的重要任務。各大城市為激發自身的經濟活力，出臺各項有利于“退二進三”的產業結構調整政策，即第二產業從市區退出，轉為以發展商業、服務業等第三產業為主。改造重污染、能耗大、效益差的工業企業，引導其撤離市區或徹底關閉。因此特大城市的產業結構發生了明顯變化，具體表現為第三產業占地區生產總值的比重逐年上升，成為吸納就業的主導產業，但第三產業內部傳統服務業所占比重仍然較大。

以上海為例，1999～2013年，第一產業的比重從2.0%下降到0.6%；第二產業的比重從48.4%下降到37.2%；第三產業則呈現出快速上升趨勢，比重從49.6%上升至62.2%。北京和廣州的產業結構變化趨勢與上海相同。

雖然第三產業已經成為特大城市吸納就業的主導產業，但這并不意味著經濟結構的成熟度與國外發達城市一致。特大城市第二產業的自主研發能力和創新能力薄弱，高新技術產業的產值雖然逐年增長，但是核心技術多被外資企業掌控，先進制造業發展動力不足。如何應對城市經濟結構“質變”轉型的發展壓力考驗了政府的治理能力。

2、人口結構

特大城市城市人口結構的特征主要表現為城市人口規模膨脹，外來流動人口比例上升，人口老齡化問題嚴重。

《中國流動人口發展報告2013》指出，目前全國流動人口總數達2.36億，也就是每六個人中就有一位是流動人口。過多流動人口集中在特大城市已成為其人口過密化的最主要原因。《北京城市總體規劃（2004年～2020年）》計劃2020年人口規模為1800萬，但依據北京市《2013年國民經濟和社會發展統計公報》，常住人口數已經達2114.8萬，常住人口密度為每平方公里1289人，其中常住外來人口增至802.7萬，約占人口總數的38%。同樣的，《上海市城市總體規劃（1999年至2020年）》計劃2020年人口規模為2000萬，而上海市《2013年國民經濟和社會發展統計公報》公布的數據顯示常住人口數已達2415.15萬，外來常住人口990.01萬，比重為41%。與人口規模膨脹密切相關的是特大城市的建成區面積成倍翻番。1987年北京市建成區面積僅為653平方公里，2010年則達2483平方公里，增長了近3倍。北京和上海中心城區的人口密度過高問題加大了城市公共資源配置的難度和交通系統的壓力。

3、社會結構

這里的社會結構是指社會階層結構。相對其他城市而言，特大城市社會階層結構的新特點為中產階層比重較高、相對貧困群體的人數不斷增多、城市新移民群體崛起。總體上階層結構日益復雜化，由于不同社會階層的屬性、發展現狀和具體利益訴求不同，增加了特大城市的治理難度。

中國的中產階層主要分布在城市，尤其是特大城市。北京市符合中產階層特質的人群約占總人口的15.9%，就業人口的30%；上海市中等收入階層約占總人口的13.2%，就業人口的25%。根據上海市第六次人口普查資料，若以機關企事業單位負責人、各類專業技術人員等職業群體作為城市中產階層，那么其在城區、鎮區和農村的分布比例為39.8%、21.2%和12.0%，中產階層在市區的分布比例遠高于鎮區和農村。

中產階層歷來被視為社會穩定的基石，能否形成以中產階層為主體的“橄欖型”社會結構既是某一國家或地區穩定發展的重要基礎，也是實現高質量民主的前提。雖然當前中國特大城市中等收入群體的比重越來越高，但其能否作為“社會穩定器”仍不確定。

4、空間結構

城市空間結構是指與城市各種功能活動相適應的地域分異和功能分區及其空間組合狀態。特大城市空間結構的主要特征是“郊區化”和明顯的空間隔離狀況。

隨著人口規模的膨脹，城市建設用地迅速增加，北京、上海等特大城市已經開始從近域郊區化向遠域郊區化發展，多數新開發區域建立的主要目的是疏散市區人口和轉移工業生產。然而城市空間面積的合理擴張要與道路交通網絡的不斷完善相結合，才能保證城市新區和市區之間的連貫性，并真正有利于生產效率的提高和居住環境的改善。然而目前特大城市的空間布局和道路建設還不是以發展公共交通為導向，市政基礎設施建設落后于空地開發速度，功能分區的疏離化和城市用地的碎片化特點明顯，這反映出目前特大城市空間結構的“郊區化”尚處于“攤大餅”似的粗放式發展階段，環境污染、交通擁堵等“大城市病”降低了城市居民的生活幸福感，政府治理成本居高不下。

5、治理結構

我國目前的城市管理體制形成于20世紀90年代末即單位制解體時期。改革開放后，隨著市場在配置資源過程中的影響力越來越大，政府作為單一決策中心的“總體性支配”格局逐漸瓦解，以條為主的管理格局難以維持，屬地管理方式應運而生。在城市形成了以塊為主、條塊結合、分級領導、權責一致的新型管理體制。這種管理體制融合了傳統的再分配機制和市場機制，是高度總體性的國家體制和快速發展的市場經濟相互融合的產物，曾有效應對了“后單位社會”來臨的城市管理難題。以上海為例，目前上海實行的是“兩級政府，三級管理，四級網絡”的城市管理模式。市區政府“抓大放小”，工作重心轉移到公共政策的制定和管理的統籌協調上。街道辦事處、社區獲得更多權力和資源，負責解決一般性的基層管理問題。這種城市管理體制提高了市級政府的宏觀調控效率、區級政府的積極性和街道社區的基層管理能力，在改革開放前期促進了經濟的繁榮發展。但隨著30多年的時間流逝，城市前進的步伐不斷加快，發展內容日新月異。外來人口大量涌入，社會需求迅速分化，社會問題累積催生“大城市病”，各種結構性問題折射出現有管理結構的局限性和滯后性，不利于特大城市社會發展質量的提升，也使社會發展的風險逐步積聚。

特大城市社會的治理轉型

1、特大城市社會治理轉型勢在必行

近年來，北上廣等特大城市的“城市病”越發嚴重，市民的工作生活飽受人口膨脹、住房緊張、就業困難、交通擁堵、資源短缺、環境惡化和公共安全事件頻發等“城市病”的困擾。“大城市生活還有多少幸福感可言”不僅是社會大眾的熱門話題，也引起了政府和學界的共同反思。依據世界城市化發展的經驗，我國正處于“城市病”的集中爆發期。由于城市化發展速度遠高于西方發達國家，中國的“城市病”不僅“急性病”和“慢性病”一同發作，蔓延速度加劇，而且成因更為復雜。分析中國特大城市的“城市病”集中爆發不應簡單地歸因為人口聚集和環境承載力之間的矛盾，而要將我國特有的體制性成因納入考慮。例如對地方政府的政績考核體系長期偏重經濟指標，忽略測量人和社會的可持續發展，造成的結果是城市資源過度集中，大多建設項目屬于為了招商引資的“面子工程”，忽略了關乎民生的基礎設施建設、制度保障和福利資源分配等“里子工程”。“多中心”的城市定位缺乏科學性，一味追求成為“全能選手”只會使城市的資源環境不堪重負。

社會事件同樣體現了目前的城市管理體制無法有效應對快速城市化帶來的社會問題，像茂名PX項目事件、杭州垃圾場事件反映了城市發展政策的制定過程缺乏有效溝通機制和基層民主意識覺醒之間的緊張關系。城管傷人事件反映出城市管理標準未能結合流動人口的特質而進行及時調整，行政管理手段單一低效，工作隊伍本身的構成和管理存在很多問題。因此，特大城市的社會治理轉型勢在必行。

2、政策建議

特大城市的社會治理轉型是一個復雜的系統工程，在實施執行中必須深化對“治理”概念的理解，講究科學規劃和循序漸進，力求成為合法有效的“善治”。

改革城市治理結構。特大城市的市場化、社會化發展程度較高，這意味著政府在公共事務的管理中應更注重利用正式權威之外的管理方法和技術，以監督和協調為主要責任，簡政放權，完善民主法治機制，逐步退出社會管理領域。盡可能由社會組織來治理社會，建立公共生活領域的“多元共治”治理結構。考核評價城市發展狀況時要注重指標的全面性和科學性，更側重社會公平正義的實現和人的全面發展。政府的行政改革要結合信息技術，不斷完善“網格化治理”，提高對數據信息的分析處理能力，及時發現問題。壓縮現有行政層級，推進職責劃界和部門精簡等工作，以扁平化管理加強行政機關內部的資源整合，提高行政效率。

以需求為導向，提高公共服務能力。隨著特大城市社會階層分化和人口流動速度加快，社會發展的風險遞增，城市居民需要更健全的公共服務體系，為其參與社會經濟、政治、文化活動提供制度保障。政府扮演公共服務的生產者和安排者的雙重角色。一方面要搭建有制度保證的服務交易平臺，主抓協調、指導和監督等宏觀工作；另一方面要堅持市場對公共資源配置的決定作用。以需求為導向，在充分調研的基礎上，明確公共產品服務的具體對象和需求，避免盲目性和低效率，加強可及性和便利性，有效整合資源，及時化解社會矛盾，保證特大城市社會的和諧穩定。

提高公眾的參與意識，促進民主決策。社會治理轉型中應強調政府和社會的合作關系，鼓勵社會公眾積極參與社會政策的制定過程，提高社會公眾的自主性和民主行事能力，與政府、社會組織共同分享權力和承擔風險。一要促進城市規劃和社會政策信息的透明化和公開化，充分利用現代網絡技術和大眾傳媒，落實公民知情權；二要通過建立對話協商機制，組建民主團體行駛監督政府行政工作的基本權力，拓寬民眾利益表達和政策建議的渠道；三要重視基層民主建設，在社區層面建立并完善公民參與機制，倡導每一位社區成員都能積極參與社區公共服務的規劃、建設和審核過程，形成“主人翁”意識。

培育社會組織，推動城市治理結構的轉型。社會組織作為政府、社會和公民之間的潤滑劑和黏合劑，可以回應城市居民的多元需求，化解政府與公眾的矛盾，保證社會穩定。因此，社會組織在社會治理結構中占據重要位置。目前中國的社會組織尚處于起步階段，在人才、經費、組織架構等方面困難重重。社會治理轉型過程中，政府應當重視社會組織作為實現公民自治的有效平臺的重要地位，與之建立合作伙伴關系。適合社會組織提供的公共服務和決議的事項交由社會組織承擔，完善社會組織層面的法律法規，推進其自主性和自治化發展，真正使社會組織成為民眾表達意愿和參與社會治理的有效平臺，實現社會多方力量共同參與公共事務的目標。