全球森林治理再平衡
——聯合國森林論壇第十一屆會議決定未來15年國際森林安排總體框架

文 / 本刊記者 徐陽

全球森林治理再平衡
——聯合國森林論壇第十一屆會議決定未來15年國際森林安排總體框架

文 / 本刊記者 徐陽

The 11th Session of the United Nations Forum on Forests

2015年是聯合國大年。在聯合國成立70周年之際，千年發展目標將被2015后發展議程和可持續發展目標替代。21世紀以來，可持續發展理念已逐漸成為國際社會的共識，這為今年聯合國就一系列關乎人類未來發展的問題做出頂層設計安排奠定了基礎。對于全球務林人來說，今年也是決定2015年后國際森林安排的關鍵年。站在歷史機遇的窗口，5月上旬召開的聯合國森林論壇第十一屆會議寄托著人類的希望。

致謝：

國家林業局國際合作司副司長金普春、國家林業局對外合作項目中心常務副主任（聯合國森林論壇主席團副主席）吳志民、中國林業科學研究院森林生態環境與保護研究所所長肖文發研究員、國家林業局對外合作項目中心聯合國森林文書履約處處長鄭重、國家林業局經濟發展研究中心資源經濟與政策研究室主任謝晨研究員、中國人民大學農業與農村發展學院劉金龍教授、中國林業科學研究院林業科技信息研究所森林資源與環境經濟研究室主任吳水榮研究員、北京大學國際關系學院張海濱教授、聯合國森林論壇獨立顧問史蒂芬妮·卡斯維爾、世界自然基金會可持續森林項目經理黃文彬

5月13日，中國代表團團長、國家林業局副局長張永利出席部長級會議 鄭重 攝

艱苦談判12天

5月18日18點半，肖文發邁出機艙，望著北京湛藍的天空，他長長地舒了一口氣。過去的兩周，這位林業科學院森林生態環境與保護研究所所長一直在聯合國總部的大樓里，穿梭于會議室、休息廳、廊道和用餐區——談判，談到深夜是常有的事。

剛到林科院的時候，由于工作原因，肖文發開始關注國際森林政府間談判。一轉眼，二十三年，韶華已去，如今，他是中國代表團里的資深森林問題專家。剛結束的聯合國森林論壇會議，決定了未來15年的國際森林安排，5月15日晚7點23分，決議草案通過的那一刻，肖文發成了歷史的見證人之一。

5月4至15日，聯合國森林論壇第十一屆會議在聯合國總部召開，主題是“國際森林安排的進步、挑戰以及未來之路”。聯合國的197個會員國、相關國際組織、森林合作伙伴關系以及主要利益攸關方齊聚紐約。

會議通過了具有里程碑意義的部長宣言——《我們憧憬的2015后國際森林安排》和《2015后國際森林安排決議》，強調了森林可持續管理和森林多重功能的重要作用和面臨的挑戰，要求通過構建更有效的全球森林治理體系，提高森林在全球可持續發展議程中的地位，并鼓勵各國將森林納入國家經濟社會發展目標。

《宣言》和《決議》對2016～2030年的國際森林安排做出了頂層設計，為構建未來的全球森林治理體系指明了方向。會議成果將融入今年9月即將敲定的聯合國2015后發展議程當中。

無疑，這是聯合國森林論壇自2000年成立以來最重要、最關鍵、最具歷史意義的會議。

森林問題是全球環境治理、世界可持續發展大背景下的一個問題。它不僅是生態問題，也是經濟問題，更是發展問題；不僅是國家和區域性問題，也是事關人類社會文明進程的全球性問題。

1992年、2000年和2015年，國際森林進程的三大歷史節點，也是全人類文明發展進程的三個歷史節點。1992年，為紀念斯德哥爾摩第一次人類環境會議召開20周年，聯合國環境與發展大會在巴西里約熱內盧召開，會議提出了人類“可持續發展”的新戰略和新觀念，通過了《地球憲章》、《21世紀議程》和《關于森林問題的原則聲明》，并簽署了聯合國《氣候變化框架公約》和《生物多樣化公約》兩個公約。2000年9月，在聯合國千年首腦會議上，聯合國全體191個成員國和世界主要發展機構一致通過聯合國千年發展目標，就消除貧窮、饑餓、疾病、文盲、環境惡化和對婦女的歧視，商定了一套有時限的目標和指標，所有目標完成時間是2015年。同年，聯合國經濟和社會理事會設立聯合國森林論壇作為全球唯一政府間森林問題政策磋商平臺。2013年4月5日，實現千年發展目標最后期限進入倒計時1000天，聯合國啟動了制定全球可持續發展目標和2015后發展議程兩個政府間進程，以替代千年發展目標，為人類社會長遠發展開展頂層設計，繪制藍圖。

在歷史洪流的浪尖，聯合國森林論壇第十一屆會議的意義在于承前啟后——總結、回顧過去二十多年的談判進程，決定未來15年的全球森林治理的戰略框架。關于會議的結果，國際可持續發展研究所（IISD）的總體評價是“富有建設性”和“令人歡欣鼓舞”，是聯合國森林論壇和國際森林安排的“重大進展”，為2015后發展議程的進程“注入了動力”，“強化了”森林在全球可持續發展框架中的地位。

聯合國森林論壇會議現場 鄭重 攝

中國代表團成員、國家林業局對外合作項目中心聯合國森林文書履約處處長鄭重介紹說，“相比2000的千年發展目標，森林問題在2015后全球發展議程中的地位得到了大幅提升。”在2000年確立的聯合國千年發展目標中，森林只位于“目標7：確保環境的可持續能力”中“減少生物多樣性的喪失”子目標中的“減少毀林和森林退化”這一表述中。

而即將在2015年底通過的全球可持續發展目標中，森林與生物多樣性、荒漠化等問題共同成為了陸地生態系統保護目標。另外，在其它目標中，比如水資源可持續利用、氣候變化、減貧、可持續能源等均與林業息息相關。“相比于2000年，國際社會對森林的影響和作用的認識有了質的跨越，森林問題已經融入全球可持續發展的各大議題中。”鄭重告訴綠色中國記者。

未來15年是全球森林發展的重大歷史機遇期。隨著在全球可持續發展目標中對森林及森林可持續管理地位的確立，森林在經濟、社會和環境方面對實現2015年后發展議程的貢獻將會越來越突出。

今年也是聯合國大年，全球務林人急需抓住歷史機遇，積極行動，把森林議題廣泛納入今年的一些具有特殊重要意義的國際會議的成果之中，尤其是2015亞的斯亞貝巴發展援助會議、2015聯合國峰會和2015巴黎氣候變化大會等，促進全社會對于森林的地位和作用認識的升華，致力于推動森林可持續管理。

5月13日凌晨兩點，關于《部長宣言》的各集團交鋒白熱化，此時距離部長級會議的時間不到15個小時，77國集團+中國、歐盟、美國、傘形國家集團在最后幾個問題上均堅持各自立場，拒絕讓步，談判陷入僵局，會議室里的空氣在僵持中凝固。主席臺上，身心疲憊的克羅地亞籍副主席轉請吳志民支持。吳志民是國家林業局對外合作項目中心常務副主任，他擔任本屆會議的主席團副主席一職，這是中國人第一次進入聯合國森林論壇主席團。

吳志民首先宣布休會10分鐘，接下來的時間緊張而關鍵，只見他穿梭于各代表團之間，不斷地溝通斡旋。然后，他回到主席臺上，提出聯合主席一攬子解決方案，經各方快速審議，得到一致通過，《部長宣言》由此誕生。

“小步走、不停步、不走回頭路”是中國參與聯合國森林問題談判的指導思想，吳志民堅信，這對推動談判具有重要指導意義。談及參會感受，吳志民對記者說，“聯合國森林論壇的談判原則是協商一致，近200個國家做出的妥協，我們不可能對它有過高的奢望。談判本來就是妥協共贏的藝術，雖然這次會議沒有最終締結《聯合國森林公約》，但有所進展，基本上符合各方預期。”

國家林業局對外合作項目中心常務副主任吳志民（右三）擔任本屆會議的主席團副主席，這是中國人第一次進入聯合國森林論壇主席團 IISD 攝

國家林業局國際合作司副司長金普春全程參與大會，在兩周的談判中，中國代表團夜以繼日、艱苦協調、跟各方面做工作，時常談到凌晨三四點鐘。他表示，對中國外交來說，會議的結果，可以用四個字概括：“大獲全勝”——中國的既定目標基本上都達到了，且扮演了推動談判進程的關鍵角色。

“我個人的感受是，中國的國際影響力在會議上得到了充分體現。中國代表發言的時候，全場都非常安靜，足見中方表態的份量之重。中國代表頭一天的發言要點，都會出現在第二天簡報上的醒目位置，中方的核心關切都被報道出來了，這說明，中國的關切也是大會的關切。”金普春說。

過去20年，中國在聯合國森林論壇這一平臺上實現了由作為旁觀者“跟著走”，到作為當事者“參與談”，再到作為引領者“主動推”的角色轉變。如今，中國是談判中不可或缺的重要推動力量。

吳志民認為，在中國林業對外開放、林業地位在國內國際的提高、林業經驗的積累加上綜合國力的提升及發展階段的變化等一系列因素綜合作用下，中國積極參與制定國際林業游戲規則的條件已經成熟。

去年年底，中國國家林業局聯合美國、德國等6個國家的政府部門在北京主辦召開了名為“2015后國際森林安排研討會”的聯合國森林論壇國家倡議會議，目的在于加強有關各方關于2015后國際森林安排重大事宜的溝通，凝聚更多共識，推動未來聯合國森林論壇政府間磋商進程。中國活躍的態度、積極的行動，獲得了國際社會的贊賞和支持，中國由此成為了國際森林談判歷史站點。

改革開放30年，我國對林業地位和作用的認識不斷升華，林業在提供公共生態服務、木材、就業、地方經濟發展和食物供給保障等方面發揮了越來越重要的作用，開創了許多最佳實踐模式。同時，林業國際關系不斷調整變化，全球森林資源、市場競爭日益加劇，國際林產品貿易格局發生深刻變化，林業及其國際合作日益成為國際政治和外交的環境領域的重要角色。這些變化提升了中國林業的國際影響力和參與國際規則磋商的感召力。

舉步維艱的國際森林問題談判

2000年10月，聯合國經濟及社會理事會成立聯合國森林論壇（UNFF，以下簡稱“UNFF”）。2000年以前，在聯合國框架內已有一些涉林進程、機制和機構，但都局限于各自的技術范圍內，側重于林業的自然屬性。UNFF更多的是綜合考慮林業的政治性、經濟性和社會性，是迄今唯一的政府間關于全球森林政策的對話平臺。

UNFF秘書處設在聯合國總部，是聯合國最高林業機構，它包含了聯合國的197個成員國、重要國際組織和有關利益群體代表，具有廣泛的代表性，因此，UNFF通過的決議可直接提交聯合國大會通過，成為聯合國的決議。

作為本屆UNFF《部長級宣言》的談判代表之一，肖文發深知政治承諾對于全球森林可持續發展的重要性。“林業作為一個從社會實踐中走出來的產業，不是一個很直接能快速帶來經濟收益的產業。要推動必須要靠政策，要有政策必須要有高層的政治承諾，沒有政治承諾就不可能有政策的制定。”肖文發說。“另外，許多森林問題并非林業部門能夠控制和解決，需要在國家乃至國際層面做出通盤布局，這也需要高層政治家的意志和行動。”

2007年是國際森林問題談判進程的里程碑。UNFF第七屆會議通過了《關于所有類型森林的不具法律約束力文書》（簡稱《國際森林文書》），確立了四項全球森林目標（見第15頁圖表），凝聚了世界各國關于森林可持續管理的共識，為全球森林治理搭建了原則性框架。從內容上看，它已包含了法律文件的主體要素，很可能是未來“聯合國森林公約”的雛形，被認為是未來全球森林公約的基礎。

2008年以來各國提交的國家報告表明，許多國家在制定其森林政策和立法時都考慮到了《國際森林文書》，各國趨向于將可持續森林管理列為一項基本的國家戰略目標，提高利益相關者的參與度，以及對以市場為基礎的自愿方法持更開明的態度。總之，國家和國際兩個層面實施森林可持續管理的行動都在增加。聯合國糧食及農業組織的最新調查報告指出，在人類歷史上，從未有今天如此高比例的受法律保護的森林，有12.5%的森林位于保護區。

然而，全球森林形勢仍然十分嚴峻。上世紀90年代以來，全球森林面積、森林覆蓋率一直在持續減少，非法、過度采伐的情況仍未得到有效改善。更為嚴重的是，全球森林質量也在下降，森林退化的趨勢沒有改變。

1990～2010年間，世界森林總面積累計縮小了13500萬公頃，森林覆蓋率從32%下降到31%，平均每年凈減少675萬公頃，其中撒哈拉以南非洲、拉丁美洲、加勒比海地區、東南亞和大洋洲的毀林率顯著增加。最近的模型研究表明，1981～2003年，全球陸地的24%（有15億人口生活）被劃分為退化土地。在這些退化土地上，農田和森林分布嚴重失衡。

谷歌和馬里蘭大學發布的2013年衛星地圖顯示，2000～2013年，全球毀林面積平均每年約為128.6萬公頃。世界自然基金會最近發布的《森林生命力報告》預測，2010至2030年間，全球范圍內80%的毀林將可能集中在南美、非洲、東南亞、澳洲的11個“毀林熱點地區”。如果毀林狀況照當前趨勢持續下去，到2030年在這些地區將會有1.7億公頃（相當于德、法、西、葡四國面積總和）的森林不復存在，其中80%集中在熱帶地區。

森林是大氣中二氧化碳的存儲庫，森林砍伐造成的森林退化釋放了大量的溫室氣體，為全球帶來了20%的人為二氧化碳排放量，直接推動了全球氣候變化。反過來，氣候變化也加劇了北方森林大火的頻率和強度，長久且干熱的天氣會引起更多火災，燒毀樹木和泥炭土，從而排放更多的溫室氣體。2011～2013年，俄羅斯和加拿大的毀林（主要由于森林大火）面積占全球毀林面積的1/3。

另外，未來趨勢決定了全球木材需求量將繼續增長，到2050年，世界人口將達到90～100億，人類對木材的需求對森林造成的壓力將越來越大，導致對森林資源的持續侵占、過度放牧和過度開發。并且，隨著人類生活水平的提高，對木材產品及木材能源的需求也將隨之提高。

22年來，國際森林問題談判風雨兼程、進展緩慢，其中的緣由，一方面是各國發展不平衡、利益訴求各不相同，另一方面則在于森林問題的復雜性。

森林不僅僅是一個純自然層面的概念，它還關系到人類經濟與社會活動的方方面面。世界森林面積略大于40億公頃，幾乎覆蓋全球陸地面積的1/3，超過16億人（占世界人口的22%）的生存、生計、工作和增收都依賴于森林，其中包括6000萬完全依賴森林的原住民。世界上至少有13億人（占世界人口的18%）的住房問題依賴森林產品，約24億人（占世界人口的1/3）使用木質燃料烹飪食物，在貧困國家的農村地區，木質能源往往是唯一的能源選項，林產品往往是最可支付的房屋建筑材料。

《國際森林文書》（2007）確立的四項全球森林目標

1990～2010年間，世界森林總面積累計縮小了13500萬公頃，平均每年凈減少675萬公頃 Daniel Beltrá / 綠色和平 攝

世界自然基金會在《森林生命力報告》中繪制了一張表格（見本頁圖表），總結了11大熱點毀林地區的毀林壓力情況，從中可見，毀林及森林退化主要受林業以外的因素（諸如牲畜業、農業、基礎設施和水電設施）之影響。森林問題與“生物多樣性”這種專業單一性的議題不同，太過復雜，森林問題不僅關乎人的生存發展，還涉及農業、礦業、能源、基礎設施等各個行業，它的利益鏈條很長，觸及的利益群體很多。

來源：世界自然基金會《森林生命力報告》第五章《拯救危機中的森林》（2015）

衛星調查顯示，2000～2013年，全球毀林面積平均每年約為128.6萬公頃Laura Lombardi / 綠色和平 攝

世界自然基金會可持續森林項目經理黃文彬對綠色中國記者說，“在經濟全球化的影響下，這些毀林驅動因素往往是跨國界的，并非單一國家和市場的行為。因此，解決全球的森林問題，需要一種跨部門和跨國界的綜合解決方案。”

顯然，全球森林形勢的嚴峻局面說明了一個問題——國際森林安排不足以應對全球森林所面臨的挑戰，不符合全球可持續發展的時代趨勢。去年10月，國家林業局局長趙樹叢曾表示，“現行的國際森林安排在法律、機構、多利益群體參與和運作機制等方面存在著諸多局限性”。剛結束的UNFF高級別會議上，中國代表團團長、國家林業局副局長張永利也指出了“治理體系破碎化”、“履行《國際森林文書》成效不盡如人意”等問題。

隨著全球化、本土化和市場化三個進程的同時發生，全球森林治理機制不旦沒能完善，相反還逐漸形成了一個破碎化的森林治理機制組合。去年9月出爐的《國際森林安排獨立評估報告》指出， UNFF既不是公約，也不是一個組織，只是聯合國經濟及社會理事會下設的一個功能委員會，不具備與一個公約或者機構同等水平的可自行支配的資源。“各個國家的各個部門和機構都從自己的角度來認識、利用森林資源。由于UNFF的地位和力量不足，其編制、人員、經費相當有限，與其他涉林公約和涉林機構的協調還遠遠不夠。”吳志民說。

《評估報告》還指出，UNFF運行14年的經驗表明，以UNFF為核心的國際森林安排機制既沒有降低國際森林政策領域的機構復雜程度，也沒有系統地促進對話結果付諸于實施。在全球范圍內，森林治理結構破碎化已經在國家層面有所體現，UNFF的要求各國做出的政治承諾很難得到全面實施，國際森林安排的目標、宗旨、主要功能，以及《國際森林文書》均未得到有效的實施。正是因為如此，本次會議召開之前，各方都不希望維持現狀，求變、推進進程的意愿都比較強烈，為會議創造了基本有利條件。

由于《國際森林文書》不具法律效力，僅為各國的政治愿景，而非國家政策，決議通過了，通常被各國政府擱置一旁。國際森林問題政府間談判的癥結總體上講就是“建約之爭”，也就是說，有些國家（比如中國、瑞士、德國和大部分發展中國家）同意建立一個有法律約束力的“聯合國森林公約”，有些國家還沒有下定決心，而有些國家（比如美國、日本、加拿大）反對建立這樣的“公約”，只希望繼續加強原有的自愿性國際森林安排。一些反對“公約”的國家認為，建立國際森林法律侵犯了主權和自主發展權；有些國家則認為，有約束力的法律文書是近200個國家妥協的產物，一定是低水平的，而無法律約束力的自愿性全球治理機制反而更具靈活性，且水平更高。

另外，每個國家都有十分復雜的國內利益博弈。在許多國家，林區由當地的族群、社區或公司把控，森林資源牽涉他們的切身利益，如果要讓他們保護森林，就必須給予他們實實在在的好處，例如生態補償和稅費減免，對于許多貧窮國家而言，這是不太現實的。聯合國森林論壇獨立顧問史蒂芬妮·卡斯維爾（Stephanie Caswell）發現了一個有趣的現象：當年表現活躍積極的某些國家如今對“公約”很冷淡，而許多當年持反對態度的國家現在卻在大力推動“公約”談判進程。

“國家利益決定國家立場，國內局勢、國際環境和思想認識的變化都會促使國家利益不斷發生變動。”卡斯維爾說，“例如，部分森林資源豐富的國家原本默許非法采伐，以獲得國際貿易順差，但其國際形象和國際環境也隨之惡化，顏面盡失，不得不改變立場。又如，在一些國家，農林和環保部門原本不受重視，但國家發展戰略的改變使這些部門的地位提高了，當他們的聲音能夠影響到政府決策了，這些國家的立場也就隨之轉變了。比如說，中國現在就十分重視生態環境保護，這自然會影響中國的國際生態政策。”

建立“公約”的想法早在1990年就提出了，1992年在巴西里約熱內盧召開的聯合國環境與發展大會是建立“公約”的第一次歷史時機。在那次會議上，《氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》得到了通過，然而在森林問題上只通過了《關于森林問題的原則聲明》。卡斯維爾向記者描述了23年前的情形，“當時，發展中國家很團結，共同持反對態度，認為西方的資金和技術援助是附加政治條件的，他們擔心，這是西方企圖控制全球森林管理權和國際木材貿易規則的‘陰謀’。”

23年過去了，“公約”的談判時機仍不成熟。畢竟，全球森林問題對人類的負面影響是漸近的、間接的，而非緊迫的，對于一個高度復雜的議題，各國利益不同，加上國際關系錯綜復雜，一個由197個國家參與的機制，其進程注定是緩慢的。

隨著國內經濟發展和世界經濟分工格局的演化，中國已成為世界最大的木材進口國和木制品出口國，中國林業發展涉及越來越多的國際熱點和敏感問題，特別是資源保護與利用、非法采伐和相關貿易，這使中國林業對外開放面臨空前的挑戰，迫切需要參與制定一套中外共同認可的國際森林規則，減緩和消除對中國林業的壓力，為中國林業和經濟社會的可持續發展營造良好的國際環境。

從長遠和戰略角度來看，這關乎中國作為一個世界大國的國際責任以及中國海外森林資源的長期穩定。中國仍是一個發展中國家，但同時又是一個大國，中國當前的人均木材消費只有美國的1/3，隨著城鎮化向縱深推進及國人生活水平的提高，未來中國的木材消耗量仍有很大的增長空間。

進入21世紀以來，中國溫室氣體排放增長迅猛，目前年排放量已占全球排放的27%，是世界最大排放國，而這個份額在未來20年內仍將繼續增大。

人類只有一個地球。地球的資源和環境容量，包括森林資源，已無法支撐14億中國人再加上12億印度人按美國人的生活方式（美國以世界5%的人口消耗了世界20%的資源）生活。

中國的發展關乎地球和人類的未來，中國需要參與國際社會為轉變森林生產、經營和消費模式的努力，這是中國作為一個大國、為人類難題貢獻力量的擔當。同時，站在國家安全戰略角度，為了保障國家木材進出口安全，也需要海外森林資源的可持續經營。

二十多年了，中國人民大學教授劉金龍一直關注并從事國際森林問題的研究工作。在本次森林論壇上，一個現象令他十分詫異——歐洲大陸各國一改以往支持建立“公約”-“硬法”的立場，與美國等傘型集團立場趨同。“上世紀70年代以后，在全球環境議題上，歐美在理論邏輯上就分道揚鑣了。”劉金龍說。

其中一大原因，劉金龍認為，全球治理理論的發展，推動歐盟對全球森林治理的認識發生了重大轉變。近30年來，隨著市場力量的強力介入，公民社會的崛起，伴隨全球化、信息化和全球或區域經濟一體化的進程，政府的力量弱化。歐洲大陸國家認識到：森林全球治理體系應當順應這個潮流，用多元、多層級、去中心化（比如說公民社會、NGO、企業）的思維去治理。

歐盟的立場調整，使“公約”談判的未來更加撲朔迷離。本次論壇通過的《2015后國際森林安排》決議，計劃在2024年開展國際森林安排目標實現的有效性的中期回顧，屆時決定是否開啟“聯合國森林公約”的談判，下一個歷史節點將在9年之后。

未來15年的治理結構

除了全球森林治理中的法律問題外，另一大與之密切相關的問題就是履約機制的缺乏。這導致森林問題談判往往成了紙上談兵，決議成了一紙空文。世界各國由于國情、文化、發展程度差異巨大（比如，玻利維亞的原住民反對人類中心主義觀點，他們將自然視為一個擁有權利的實體，反對將自然作為一種可以利用的資源的這種理念），各國在思想、理念層面達成一致本就不易，行動起來則是“難于登天梯”。

“從國內角度看，森林已經在政治層面得到了高度重視；在國際層面，森林作為一個領域，地位也很高，除了體現在各國政府對森林的表述之外，森林問題已經被納入新的全球可持續發展目標。但我們必須清醒地認識到，要把森林的重要性落實到國計民生和生態保護建設的實踐過程中，從全球的角度來看，存在巨大的區域差異和社會經濟的需求的差異。”肖文發說。若要將《國際森林文書》及歷屆會議的決議貫穿到各國國內國際發展實際中，亟需全球性強有力的執行、協調、資金、評估和監督等機制。

本次論壇召開前夕，國際社會設計了一系列頗具建設性的方案，盡管在談判中不斷妥協，UNFF的執行力度還是向前邁出了一步。

首先，UNFF由每兩年舉行一次改為“每年舉行為期五天的會議”，第一次被賦予“推動、監督和評估森林可持續管理的實施”的職能。UNFF每隔一年討論相關決議的執行情況和技術建議，實際上被賦予了執行相關決議的功能。UNFF2015會議之前，國際森林安排的談判基本上都是政策磋商，這次會議后，UNFF由“單輪驅動”轉化為政策與執行“兩手抓”的動力引擎。

其次，會議決定將《關于所有類型森林的不具法律約束力文書》（簡稱《國際森林文書》）更名為《聯合國森林文書》，敦促各國切實履行，并將其作為國家林業政策措施和開展林業國際合作的框架。

第三，會議決定設立一個工作組，將在兩年內制定2017～2030年戰略規劃，配合傳統的四年工作計劃模式，整合聯合國框架下的各種涉林資源，協同其他可持續發展進程，為2015后國際森林安排提供通盤戰略性指導。戰略規劃將包括“任務和目標、全球森林目標和2015后發展議程的涉林方面，將其他論壇取得的重要涉林進展納入考慮，并明確在回顧該規劃執行中不同主體的作用和框架。”這將有助于解決全球森林治理體系的破碎化問題，加強了國際森林安排的一致性和包容性。未來的方向，全球森林治理體系中將出現更多協調機制和協同增效的機制。

此外，UNFF是一個年輕的政府間機制，成立以來的十五年，主要關注的焦點是制定政策以提升森林的可持續經營水平。然而，融資問題一直是實施森林可持續管理的短板。會議決定，將協商進程升格為全球森林融資促進網絡，在戰略規劃中為全球森林融資促進網絡明確重點工作，推動制定國家森林融資戰略，確保考慮特殊國家和地區的需求和情況，加強UNFF秘書處的管理能力，并加強與其他全球環境及涉林資金機制的協作。

根據各國報告，國內層面，與其他政府議題相比，森林的可持續管理沒有被列為充分的優先事項，缺乏資金與該問題的關聯，這表明許多政府在實踐中低估了對森林資源的經濟、社會和環境效益；國際層面，過去的8年中，發展中國家執行《聯合國森林文書》所獲得的資金支持十分有限。

2009年建立的資金協調機制，在UNFF秘書處，只有一個人做此工作，6年來只籌得240萬美元的外部資金。資金不足，其后果是履約能力的不足——缺乏專業工作人員、無法與利益攸關方充分聯系、難以有效監控、清查和摸底。未來15年，國際森林安排和談判將高度重視和加強融資能力，因為這關系到實現全球森林目標的成敗。

5月15日，會議最后一天，談判一直持續到晚上7點 IISD 攝

不過，圍繞資金問題的南北矛盾并沒有消除。大多數發展中國家認為國際森林問題的實質是發展問題，尤其是欠發達國家普遍認為貧困是導致毀林和森林退化的根本原因，進而認為構建高效的全球森林治理體系的關鍵保障是發達國家的資金及技術援助。而發達國家則偏向于認為森林施政水平差、缺乏良治是問題的核心。許多國際環境問題的重要文件都將“共同但有區別的責任”作為基本原則，但在實踐中并沒有完全得到各國政府特別是發達國家的支持。

前美國森林問題首席談判代表卡斯維爾曾說，“一些國家總在抱怨發達國家不給錢，或者給了錢卻附加條件，但是從我們的角度來講，一些發展中國家財政不透明、法律不完善、投資環境差、腐敗指數高、國家治理水平低，使我們無法予其資助，否則我們就無法向議會和納稅人交待。高效低成本的森林管理則需要先進的科技，但技術轉讓這個問題的確很難，在許多發達國家，政府并不擁有先進科技的知識產權，企業和個人才是技術的真正所有者，政府無法號令私人機構或個人去把技術交給其他人，他們有自己的國際業務和活動。”

北京大學全球環境問題專家張海濱教授表示，發達國家開“空頭支票”，是逃避責任的一種惡劣行為。從主觀上說，發達國家雖然在上個世紀90年代就接受了“共同但有區別”的原則，但缺乏對它的全面深刻理解，自私自利的心理始終存在。只要一有借口，發達國家就會加以利用，曲解“共區”原則，逃避該負的責任。近年來這種逃避責任的情況愈演愈烈。

各國代表就資金和執行等關鍵問題進行緊張的小組磋商 UNFF秘書處 攝

從客觀層面講，進入21世紀以來，全球政治、經濟和排放格局發生了顯著變化。具體而言，第一，發達國家與發展中國家的實力對比正在發生重大變化。隨著近年來以金磚五國為代表的新興發展中國家的群體性崛起，發展中國家在全球政治和經濟事務中的地位和發言權顯著上升。G20取代G8就是最典型的例子。發達國家的相對優勢在下降，其優越感和優勢地位逐漸喪失，普遍感到失落、焦慮，這就導致了發達國家援助發展中國家的政治意愿在降低。第二，2008年世界金融危機之后，發達國家經濟普遍受到重創，國內經濟陷入困局，對外援助的國內阻力增加，用于外援的資金量有所減少。第三，毀林和森林退化及其產生的環境問題主要發生在發展中國家，發達國家承擔的道義壓力不大，這也給它們模糊“共區”原則、逃避責任提供了一定的依據。

在技術和能力層面，實現全球森林目標的挑戰依然艱巨。如果沒有明確的基準、評估方法和定量指標，很難衡量執行《聯合國森林文書》和實現全球森林目標的進展程度。在評估森林退化（目標1）、衡量森林的社會經濟效益（目標2）、量化來自森林可持續管理的產品的數量和價值（目標3）和確保可持續森林管理的資金籌措的全面信息（目標4）方面仍存在巨大的信息差距。

聯合國糧食及農業組織發布的《2014年世界森林狀況》指出，雖然森林可提供就業、能源、營養食物以及一系列其他產品和生態系統服務，但缺乏明確的證據來證明上述事實。由于存在方法上的局限性且缺乏可靠數據，目前衡量森林社會經濟效益的方法往往不夠充分。此外，還有很多人間接受益于森林提供的環境服務，但具體數量難以統計。

聯合國糧農組織擔心，如果不能衡量和認可森林環境服務的價值，那么就會在信息不全且有失偏頗的基礎上錯誤地做出有關森林的決策。

國內林業啟示錄

森林問題談判雖然緩慢，但每談一次，都有新的進展，共識越來越多，而中國是積極的參與者、推動者和貢獻者。在20多年的談判進程中，中國慢慢地轉變態度、轉變形象，近年來變得越來越活躍，積極主動承擔了越來越多的國際責任，如今，中國是談判中最重要的推動者之一。同時，在國家層面，中國也是最積極的踐行者之一。

那么，國際森林談判與國內林業發展有著什么樣的關系呢？事實上，1992年聯合國環境與發展大會后，隨著可持續發展和森林可持續管理理念的傳播，中國已經開始了這方面的探索，并取得了長足進步。《國際森林文書》誕生8年來，中國開展了大量卓有成效的履行《國際森林文書》工作，積累了豐富的經驗。中國政府通過將林業納入國民經濟重要改革與發展規劃，制定實施全國林業發展規劃，實施林業重點生態保護和修復工程，推動集體林權改革，鼓勵全社會辦林業，加強森林和生物多樣性保護，促進林業國際合作，推動林業技術研究和推廣，推動林業扶貧工作，發展木本糧油和林下經濟等，切實履行了國際承諾，促進了森林可持續管理管理，提升了中國林業發展的質量。

此外，中國國家林業局還成立了專門的履行《國際森林文書》機構，建立了由多學科專家組成的專家組，切實為履行《國際森林文書》相關工作的開展提供了機構和機制保障。為進一步優化、整合林業政策，在景觀尺度上更加精確、合理地規劃林業發展，推廣典型案例，2012年中國國家林業局根據不同區域、不同所有制類型和不同社會經濟發展水平等因素，選擇了遼寧省清原縣、江西省崇義縣等12個單位作為第一批履行《國際森林文書》示范單位，旨在探索適合中國國情林情的森林可持續管理模式，搭建中國林業可持續發展政策機制試驗平臺，建立國際森林可持續管理的交流基地。

過去8年，中國林業建設成效卓著，為改善生態、改善民生作出了重要貢獻。一是森林資源持續增長；二是林業產業快速發展，林業改革穩步推進；三是物種保護全面加強；四是林業投資持續增長（國家林業投資與社會林業投資比例從2007年的69∶31變化至2013年的37∶63）。我國林業的發展不僅惠及了億萬中國人民，也為全球千年發展目標及全球森林目標的實現貢獻了積極的力量。

中國林業取得的成就得到了國際社會的普遍認可和高度評價。聯合國秘書長報告特別提及并介紹了中國履行《聯合國森林文書》的相關工作。聯合國森林論壇秘書長指出，中國履行《聯合國森林文書》的實踐，彰顯了其言必信、行必果的堅定意志。聯合國糧農組織將中國作為全球履行《聯合國森林文書》的典型國家，推廣中國的經驗和做法。

十八大提出的“五位一體”戰略，以及將生態文明貫穿于經濟、政治、文化和社會建設思想的落實，必須也必將是一個長期而艱巨的轉變政府職能、多部門或跨部門合作、全民參與的發展過程。在中央政府已經把森林的地位抬得很高的情況下，如何進一步強化我們對森林的地位和作用的認識，在廣大民眾和社會各階層，真正把森林政策落到實處，在決策中讓它根深蒂固，我們還有很長遠的工作要做。

這將是一個長期的、緩慢的、艱巨的過程，關鍵在落實與堅持。比如，轉變政府在集體林和天然林管理中的職能；充分發揮各級黨、政、農林合作組織的引導、整合作用，增強林區的“主渠道”治理能力；建立政府或林業主管部門與公民之間的合作與互動關系，重視教育，提高全社會特別是林區公民的素質，促進林區公民社會成長；培育和完善獨立性強的民間組織如農林合作組織，將相關利益群體納入這些組織進行管理和培訓，提升其森林經營管理水平，等等。

實現森林可持續管理，是我國生態文明建設至關重要的道路選擇。執行UNFF11決議，把承諾變成行動，中國該怎么做？肖發文提出了以下六點建議。

一是進一步推進和落實《聯合國森林文書》。加大宣傳《宣言》、《決議》以及未來的《聯合國森林文書》，讓全球森林保護與可持續經營的最新進展、理念、行動深入人心；結合全球可持續發展目標、國家生態文明建設、“一帶一路”戰略和“十三五”規劃，將森林和林業進一步納入國家宏觀發展目標，以及各項減貧戰略、國家可持續發展戰略、法規和部門政策；綜合考慮中國森林資源的自然稟賦，分區施策，制定國家林業發展目標框架下的區域策略、途徑，發展相關技術模式和工具，加快建立中國森林可持續管理的理論與技術體系。

二是透徹分析和研究國際森林政策。國家木材安全形勢和國內木材需求，為中國的林業發展帶來了諸多挑戰。需加強海外森林政策分析與研究，為國家木材安全、技術發展需求等提出政策方略，從可持續經營角度，解讀和落實海外不同區域森林發展與中國需求的關系及惠及當地的可持續發展路徑、理念和模式。

三是加強森林立法和執法。進一步探索國家森林法的修訂和保護區法規制定等，加強森林執法，根據林業改革形式和社會經濟發展，完善國家林政資源管理體系和林地權屬，支持地方林業組織和市場化建設，鼓勵和倡導多利益群體的參與、跨部門協作，采取切實措施將涉林國際公約和進程工作納入統一軌道，構建邏輯良好、責任明確、邊界清晰、效率高效益好的林業治理體系。

四是積極參與涉林國際行動，加強國際合作，探討多部門合作和協同增效等問題，成就中國特色的“山水林田湖”協調管理模式，擴大其國際影響力。

五是積極推動和參與全球森林治理體系建設。要抓住構建未來全球森林治理體系這一歷史性機遇，充分研究和利用UNFF11會議成果，參與全球森林治理的機構和機制建設，提升中國林業的國際影響力和話語權。我們應本著小步走、不停步、不走回頭路的原則，將全球森林治理體系構建，與“天然林保護”、“2020林業發展目標”、“2030年氣變能源目標等”等結合起來，認真研究國內外宏觀經濟發展及其與國家木材安全、應對氣候變化、生物多樣性保護等方面的關系，充分揭示中國林業發展面臨的挑戰，有步驟順勢而為，為我需要造勢，以外促內，促進國家林業發展。

六是進一步搞好森林的監測評估和報告工作。加強綠色GDP、森林認證、人工林和天然林可持續經營的標準與指標、生態監測與評估、生態效益補償等的規劃、監測、評估和報告工作，促進社會各階層對森林的保護， 采取跨部門辦法并推動開展合作，以可持續和協調的方式減少毀林和森林退化。

代表團成員、中國人民大學教授劉金龍則十分強調中國自身話語的建設。他認為，國際話語權攸關國家長遠發展利益。“相比于歐洲，我們的話語體系、邏輯顯得太過單薄，缺乏理論深度和高度。近40年來，日本投入巨額的資源與林業、生物多樣性等涉及資源與環境的領域，以贏得負責任大國的地位，侵入到聯合國常任理事國團隊中。然而，日本總是在別人的話語體系里，被牽著走，無法實現其戰略目標。如果我們不著力與構建能夠影響別人的話語體系和理論邏輯，我們就會成了‘第二個日本’。”

劉金龍建議要給予研究機構更多的自由空間和靈活的資源，在國際對話中讓中國涉林智庫構建中國特色的理論體系和邏輯結構，用國際讀懂的語言將中國林業成功背后的思想、理論和話語行銷出去。

在肖文發看來，中國有著豐富的話語資源，千百年來，中國的生態發展有著獨特鮮明的智慧和經驗。“我們應該總結好這些中華文明的歷史遺產以及已有的成功的管理和發展經驗，在國際上講好中國故事，傳播好我們生態林業和民生林業的思想和哲學理念。”他說。

中國林業科學研究院林業科技信息研究所森林資源與環境經濟研究室主任吳水榮表示，國際森林政策進程不是一種線性進程，森林政策的基本規范和原則來源于不同的政策實踐。森林治理的充滿活力的進程帶來了環環相扣的、動態變化的國際森林政策和計劃網絡，而不是一個系統地設計的國際森林政策。“每個國家，包括中國，都在進行探索、創新，為國際森林政策注入新活力和新思維”。吳水榮說。

主席團副主席吳志民（右二）表示，在中國林業對外開放、林業地位在國內國際的提高、林業經驗的積累加上綜合國力的提升及發展階段的變化等一系列因素綜合作用下，中國積極參與制定國際林業游戲規則的條件已經成熟。 IISD 攝