政府購買投資審計服務的新余實踐

廖南生

黨的十八屆三中全會吹響了全面深化改革的號角，改革創新風起云涌。在不斷激發改革動力、釋放改革紅利的引領下，堅持“發展至上、富民為先”理念的新余市，掀起了一場場政府機構改革、公務用車改革、行政審批“三單”（負面清單、權利清單、監管清單）改革、社區管理體制改革等改革大戲，取得了爭創全省改革創新先行先試示范區的美名。在高潮迭起的改革浪潮中，新余市實踐的政府購買投資審計服務，也是全市奮力推進改革創新進程中，激蕩出的一陣改革新風。

～～改革背景～～～

黨的十八屆三中全會作出的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。”國務院2014年出臺了一系列穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險政策措施，省委、省政府提出“發展升級，小康提速，綠色崛起，實干興贛”的奮斗目標。對此，新余市立足新余特色，著眼改革創新，實施“小政府、大社會、活市場、優環境”四大改革創新工程。通過推進“小政府”改革，加快轉變政府職能；實施“大社會”改革，推動社會治理創新；實施“活市場”改革，推動經濟轉型升級；實施“優環境”改革，全面創新發展環境，從而開啟了改革創新先行先試大序幕。而集中體現“小政府、大社會、活市場、優環境”這一特征的，莫過于實施政府購買公共服務改革。

為整合利用社會資源，去年以來，新余市積極推行政府購買公共服務改革，通過發揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，交由具備資質的社會力量承擔。通過初步編制政府購買公共服務的指導性目錄，制定2014年政府購買社會服務實施方案，確定將市公安局天網工程、市政府投融資項目工程預決算評審等6個項目作為2014年開展政府購買社會服務的示范項目。2014年市本級已實施的政府購買社會服務項目共26個，涵蓋公共安全、政府投融資工程預決算審核、環境監測和治理、環衛保潔、園林綠化、公共衛生、食品藥品檢驗檢測等多個方面。

值得一提的是，在公共工程評審制度改革領域，推行了政府購買投融資項目工程預決算評審。規定凡市本級財政性資金安排的建設項目工程預決算，均由政府招標委托有資質的中介機構進行審核，中介機構完成服務后，由財政部門對其服務質量進行復核、評估，根據其服務質量按付費標準支付費用。這樣一來，不但進一步規范了投資評審行為，提升了預決算審查質量，節減了財政開支，而且可以有效預防工程建設評審領域的腐敗現象。

2014年11月上中旬，新余市委改革辦聯合市委督查室組成改革創新督查組，對全市各縣區和相關改革創新牽頭單位工作進展情況進行了專項督查。通過督查發現：政府購買公共服務改革試點工作進展順利，在智慧天網、合同環境服務、園林綠化管護、政府投融資項目決算評審等方面成效顯著。

為推動政府購買服務改革推向縱深，2015年1月新余市政府印發了《新余市政府購買社會服務管理暫行辦法》、《新余市政府購買社會服務工作聯席會議制度》、《新余市2014～2016年政府購買社會服務指導目錄》等三個規范性文件，為進一步奠定政府購買服務新機制作出了頂層設計，有助于政府購買服務工作步入正軌。

～～具體操作～～～

通過出臺制度方案、建立中介機構庫等試點實施步驟，2014年4月1日起，新余市正式推行政府購買投融資項目工程概（預）、結（決）算評審服務試點工作。在具體的試點過程中，既有創新，又有特色，亮點紛呈，成效明顯。主要做法有：

1.方案先行。2014年4月2日，市政府第64次常務會議審議通過《新余市政府購買融資項目工程概（預）、結（決）算評審服務試點方案》（以下簡稱《試點方案》），并向各縣（區）人民政府、管委會，市政府各部門，市直各單位印發了《試點方案》。由此，四位一體的政府購買投資審計模式已然形成：中介機構受財政部門委托對市本級政府性投融資項目工程預、結（決）算進行審核；財政部門負責對中介機構審核結果進行復核，并進行預決算批復；審計部門負責對財政部門復核的市本級政府性投融資項目工程結（決）算進行抽審；監察部門依法依紀負責對政府性工程的立項、招投標、工程建設、決算審核過程中出現的違法違紀行為進行查處。應該說，《試點方案》的出臺和運作模式的形成，對加強市本級財政性投資項目工程概（預）、結（決）算委托審查業務管理，規范投資評審行為，合理確定工程造價，大力節減財政開支，具有重要的指導作用。

2.公開征選。根據市政府出臺的《試點方案》，市財政局積極穩妥地開展試點工作，印發了《新余市財政投資項目評審業務委托管理辦法（試行）》、《新余市財政投資項目委托評審業務考評管理暫行辦法》等相關配套制度。并會同市監察局、市公共資源交易中心等單位通過政府采購的方式面向全國公開招標征選造價咨詢機構，在《江西日報》、江西省公共資源交易中心網、《新余日報》、新余市廣播電視臺、新余市公共資源交易網等媒體發布《新余市2014年政府投融資項目工程預決算審核機構庫公開征選公告》，明確項目內容、投標人資格、資質要求等內容，通過集中報名、資格審查、公示入選、公布機構庫等環節，全國共有31家中介機構為合格的新余市2014年政府投融資項目工程預決算審核機構，由此建立2014年新余市政府工程預決算審核機構庫。

3.購買方式。財政部門根據實際需要，會同紀檢、公共資源交易中心等部門通過政府采購的方式公開招標選擇一定數量的中介機構，建立政府工程委托評審中介機構庫（動態），在中介機構庫中公開選擇相應資質的中介機構對其委托評審政府投融資項目工程預、決算。中介機構完成服務后，由財政部門（委托方）對其服務質量進行復核、評估，根據其服務質量按付費標準支付費用。

4.購買內容。凡市本級財政性資金（包括預算內、外資金，政府性基金、融資項目資金、專項資金）安排的建設項目工程概（預）算、結（決）算，均由市財政局委托有資質的中介機構進行審核。送審金額在200萬元以上的市本級政府投資項目，實行在中介庫中現場公開抽簽方式（紀檢監察等部門參加）隨機確定受托單位；送審金額在200萬元以下的，市財政局可根據項目性質直接委托中介機構進行工程預、結（決）算審查，也可把多個項目打包實行公開抽簽方式確定受托單位。

5.搖號定項。為了盡快推進政府購買投融資項目工程預決算評審服務試點工作的順利開啟，2014年4月，新余市財政局、市政府采購辦、市公共資源交易中心在市公共資源交易中心進行了政府工程預決算評審項目政府購買服務首次抽簽搖號儀式。本次抽簽邀請了2014年政府工程預決算審核機構預選庫中全部31家中介機構參加，抽簽采用現場公開搖號的方式確定了16家審核機構對市政府16項工程預決算進行審核。該種方式保證了政府購買工程預決算審核服務的公開、公平、公正，有助于加快審核時效，提高審核質量，避免暗箱操作，走出了政府購買投資審計服務的新路。

6.保障措施。一是加強組織領導。成立政府購買投融資項目工程概（預）、結（決）算評審服務工作領導小組，具體負責試點工作的協調、方案制定和工作整體評價等工作。二是落實資金保障。（一）市財政在每年預算中安排約500萬元用于中介審核購買服務的經費；（二）對經市財政、市審計部門評審的工程決算，核減率超過8%的，超過部分由施工單位按標準支付工程決算審核費用。三是加強能力建設。加強對承接政府工程項目預、決算審核的中介機構的業務指導和聯系，開展針對性培訓工作，提高中介服務機構人員的專業水平和道德素養。中介機構要加強組織建設、制度建設、人才隊伍建設，加強行業自律，不斷提高社會公信力。四是建立準入、退出和績效考評機制。市財政部門對受托中介機構實行績效考核，考核結果作為確定準入資格、審查付費及獎懲的依據。年度考核結果不達標的中介機構，兩年內不予作為準入單位。

～～審計定位～～～

國務院于2014年10月9日印發的《關于加強審計工作的意見》中，明確提出“根據審計項目實施需要，探索向社會購買審計服務”這一審計方式創新的論斷。政府購買投資審計服務，已經是大勢所趨。

縱觀新余市政府購買投資審計服務，表面看審計無為，實質是審計的定位更準，風險更小，更有作為。曾幾何時，在政府投資審計方面，審計機關過多地參與到立項、招標、建設、運營等各個環節，既有越位的成份，也有缺位的因素，歸根到底是政府投資審計定位不準不明，致使部分地方審計機關在投資審計領域出現了很多為審不廉、執法不公、違法違紀的問題。在政府購買投資審計后，新余市審計局積極協助配合政府購買投資審計服務，立足審計職能，全力做好“五全”，體現了新余投資審計的定位和特色。

1.流程全方位。該局通過制定《政府投資項目審計操作規程》，全方位規劃了投資審計的審計依據、審計工作方案、審計工作底稿、審計復核、審計業務會議、審計報告、審計檔案等審計事項，對政府投資審計項目的整個流程，都實行了操作性強、切實可行的制度規范。

2.管理全覆蓋。該局通過制訂專門針對投資審計工作的績效考核方案，將投資審計項目納入年度審計計劃項目等一系列舉措，構建了涵蓋投資審計業務計劃管理、質量控制、成果利用、監督考核等內容的全覆蓋管理體系，形成了管理有制度、辦事有依據、工作有程序、過程有記錄、責任可追溯、結果有測評、考核有標準的管理格局。

3.動態全掌握。該局通過投資項目審計，揭示了部分工程建設中存在的建設管理機構不健全、工程簽證手續不嚴、合同不規范、工程項目沒有嚴格執行招投標制度等問題，有效維護了全市建筑市場運作秩序，規范了建設單位對工程的管理，節約了政府資金。2014年該局對29個財政評審項目進行了審計，送審金額43 771.84萬元，財政審減金額3 826.91萬元，審計在此基礎上再審減1 852.17萬元，審計審減率4.64%，得到了市領導的肯定。

4.服務全參與。該局積極配合市財政局做好推進政府投融資項目工程預算評審政府購買服務試點工作，對中介機構組織審計的政府投資審計項目，進行了抽審，如對新余市鐵路小學擴建工程，建設單位送審金額1 177.47萬元，在財政認可中介機構審減5.75萬元的基礎上，審計再次審減金額199.98萬元，二審審減率17.07%。客觀地說，沒有一定的責任心和使命感，很難達到這種審減率。

5.報告全公開。該局秉持“陽光是最好的防腐劑，公開是最好的保護色”的理念，將全部政府投資審計報告，在局網站上開辟專欄全文公告，讓政府投資審計工作接受全社會的監督和制約，拓展了民意表達渠道，有助于提升投資審計水平，降低審計風險。

（作者單位：新余市審計局）