部門基本支出預算編制審計初探

黎友明

2015年是執(zhí)行新《預算法》的第一年，開好頭、溯好源、編好程、定好度、把好關對執(zhí)行好《預算法》至關重要。而搞好部門預算編制審計工作是執(zhí)行好《預算法》的基礎（前提、源頭）。部門預算包括：基本支出預算和項目支出預算，而基本支出預算又是部門預算的難點和重點。本文抓住這個特點，對部門基本支出預算編制審計工作進行了幾點探索。

一、《預算法》是國家經(jīng)濟大法

業(yè)內(nèi)人士說：《預算法》是經(jīng)濟法的憲法，統(tǒng)攬經(jīng)濟運行之綱：社會資源配置與社會財富分配。可見《預算法》的功能地位之高；而編好年度預算又是執(zhí)行好《預算法》的基礎，那么搞好預算編制審計工作就是正本清源之舉。

二、部門基本支出預算編制審計

是指審計機關對預算單列機構的年度基本支出預算編制進行審計。主要包括①被審單位：法定職能、職能事務、事務量化、預算批復，②審計機關：審計方案、績效評價。

三、部門基本支出預算編制的現(xiàn)狀

（一）預算追加普遍。長期審計實務發(fā)現(xiàn)：預算單位的年度預算批復較少而年終決算很多。主要原因是：（1）預而不算（基本支出預算編制隨意性大），其中，辦公費、接待費、差旅費、業(yè)務費高估很多（事務與預算不匹配：具體的職能事務少而追加預算批復多）；（2）人情預算：虛設事務預算騙取預算撥款，本應批給甲單位的預算卻批給了乙單位；（3）越權預算：某預算執(zhí)行部門的某預算款項，由其上級單位以追加預算形式直接撥付給該部門的下級機構，年終決算時在該部門預算支出中加報列支該預算款項，而該預算執(zhí)行部門年終才知道該預算款項的去向。

（二）預算程序欠缺。“兩上兩下”的部門預算編制程序變成了“一上一下”形式。兩上兩下：部門預算單位向財政部門申報（一上），財政部門將審核意見發(fā)還預算編制單位（一下）；部門預算單位補充預算編制依據(jù)、與財政部門交流意見并取得一致后、將修改的部門預算再次申報到財政部門（兩上），財政部門將該部門預算報政府審批、政府審批后報人大批準，人大或政府（財政部門）批復該部門預算（兩下）。而現(xiàn)在通常的做法是：部門預算申報（一上），財政機關批復（一下）；政府不會審，人大不批復。

四、搞好部門基本支出預算編制審計工作所需增加的主要程序（基本方法、內(nèi)容）

（一）審前調(diào)查與審計方案方面

1.審前調(diào)查。增加專項調(diào)查，是指圍繞部門基本支出預算編制審計方案的特殊要求：制定該部門基本支出預算編制審計評價標準（體系），而進行的專項調(diào)查。本人設計了某部門的年度基本支出預算與其人員、事務的量與價關系式：年度固定預算（公務費、其它費用）+年度彈性預算（業(yè)務費）=S年度基本支出總預算=[mg工資性定額×XZ人員編制總數(shù)×（1+hg工資預算增量系數(shù)，與經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關）+mZ職能定額（指政府購買事務標準）×Y定額事務數(shù)（指政府購買事務：辦公費、交通費、差旅費、郵電費，設備購置，其它費用等數(shù)量）×（1+hz定額事務預算增量系數(shù)，與物價水平密切相關）]+[W業(yè)務費基數(shù)（=b該行業(yè)內(nèi)的編內(nèi)人員的業(yè)務費人均數(shù)×Xf該業(yè)務人員編制數(shù)）±a差異系數(shù)（與地區(qū)物價水平，該部門職能范圍、數(shù)量，公職人員素質(zhì)密切相關）×Xf]×（1±ht預算調(diào)整系數(shù)，與事務未來變化趨勢密切相關）。化簡得S=∑{[mg×X1×（1+hg）+mZ×Y×（1+hz）]+[b±a]×X2×（1±ht）}。根據(jù)該式，可知某部門基本支出預算編制審計所需專項調(diào)查的事項有：（1）到人社局查該部門的“三定方案”和工資（補貼）、獎金、福利標準，確定mg工資性定額、Xz人員編制總數(shù)和Xf該業(yè)務人員編制數(shù)；（2）到統(tǒng)計局查近三年的經(jīng)濟增長率、工資增長率，推定hg工資預算增量系數(shù)；（3）到財政局查近三年的預算定額和該部門決算報表，推定mZ職能定額；（4）到被審單位查職能事務計劃批復，確定Y定額事務數(shù)；（5）到統(tǒng)計局查近三年的物價增長率，推定hz定額事務預算增量系數(shù)；（6）到三家以上與被審單位同行業(yè)同級的、三年的業(yè)務費預算與決算，推定b該行業(yè)內(nèi)的編內(nèi)人員的業(yè)務費人均數(shù)；（7）會同人大、物價、人社、財政、被審單位，商定a差異系數(shù)；（8）到發(fā)改委、人社局咨詢該行業(yè)的政策導向，判斷其事務未來變化趨勢（產(chǎn)業(yè)變化趨勢），會同人大、財政、被審單位，商定ht預算調(diào)整系數(shù)。

2.審計方案。增加專項方案是指：擬定某部門預算編制審計評價方案，報政府審批，報人大批準。

（二）現(xiàn)場審計實施方面

1.法定職能審查。查：“三定方案”，明：職能分工，定：預算范圍[人員與事務（公務、業(yè)務）]。

2.職能事務批復。看：年度事務計劃批復。

3.事務計劃量化。核：在年度事務計劃內(nèi)職能事務落實到人、分工協(xié)作的方案，確定該部門的基本支出預算與其人員、事務的量與價關系。

4.預算批復程序。看“兩上兩下”有關資料。

5.審計方案套用。根據(jù)人大或政府批準的審計評價方案，確定審計要素：mg、Xz、hg、mZ、Y、hz、b、a、Xf、ht；套用審計方案，審定該部門基本支出預算，并進行數(shù)據(jù)加工整理、比較分析。

6.績效評價。某部門基本支出績效預算是以評價該部門職能事務（公務、業(yè)務）活動的效果（效率）為目標（核心），以該部門基本支出預算（成本）為基礎而編制的該部門基本支出預算。部門基本支出預算編制的績效評價當然是以其績效預算為目標而進行的審計評價：揭示問題根源，提出改進意見。

7.案例介紹。某區(qū)商業(yè)局2010年度主要職能事務：管理所屬商業(yè)企業(yè)（16家）、集貿(mào)市場（12處）、糧油儲備（3家）、生豬屠宰（2處）。內(nèi)設機構與人員編制：綜合辦公室（主任1人、文秘2人、財務2人、后勤1人，編制數(shù)3人，超3人）；市場管理科（科長1人、管理員3人，編制數(shù)2人，超2人）；商業(yè)發(fā)展科（科長1人、業(yè)務員3人，編制數(shù)2人，超2人）；糧食業(yè)務科（科長1人、業(yè)務員1人，編制數(shù)2人）；科級領導5人，編制數(shù)3人，超2人。該局分工協(xié)作的方案：商業(yè)發(fā)展科負責管理所屬16家商業(yè)企業(yè)日常事務；市場管理科負責管理12個集貿(mào)市場；糧食業(yè)務科負責管理3家糧油儲備單位；綜合辦公室負責本局文秘、財務、后勤等行政事務。審計認為：該局超編制人員9人，不應編制基本支出預算；采用固定預算方法編制基本支出預算的有：綜合辦公室人員、科級領導、其它科室人員的工資性部分（編內(nèi)人員）；采用彈性預算方法編制基本支出預算的有：市場管理科、商業(yè)發(fā)展科、糧食業(yè)務科的業(yè)務費部分。根據(jù)，S=∑{[mg×X1×（1+hg）+mZ×Y×（1+hz）]+[b±a]×X2×（1±ht）}，該部門2010年度基本支出預算額度應為[7×12×（1+8%）+3×5×（1+5%）]+[（2+0.2）×5×（1+50%企業(yè)改制事務調(diào)增因素）】≈122（萬元）；該部門2010年度基本支出預算撥款為150萬元，多撥了基本支出預算款項28萬元。該商業(yè)局應精兵簡政。

五、搞好部門預算編制審計工作的意義

1.要切實執(zhí)行好《預算法》，就必須要搞好部門預算編制審計工作。政府各部門是《預算法》的執(zhí)行單位，其預算編制的科學性、合法性、經(jīng)濟性、效益性是落實《預算法》的前提（基礎）。如果批復的部門預算是不科學、不合法、不經(jīng)濟、不效益，那么部門預算執(zhí)行就無從談起，執(zhí)行好《預算法》就是一句空話。所以必須搞好部門預算編制審計工作。

2.搞好部門預算編制審計工作可作為人大機關依法履行職責的一種形式。根據(jù)《預算法》，政府年度預算案必須經(jīng)同級人大機關批準。顯然，搞好部門年度預算審核工作是人大機關依法履職的基礎，但人大機關缺乏專業(yè)審核人員，可通過批準審計機關的部門預算編制審計方案來參與審計，履行職責。

3.搞好部門預算編制審計工作是反腐倡廉的最有效手段。從根源上看，腐敗的資金來源大都是政府財政資金，通過部門預算漏洞流向貪官。

4.搞好部門預算編制審計工作是推進公共財政預算的可行方法。部門預算編制審計工作搞好了，則漏洞就少了，用于公益事業(yè)的財政資金就多了。

5.搞好部門預算編制審計工作是開展政府績效審計工作的基礎，是年度政府預算執(zhí)行與決算審計的基礎依據(jù)（比較標準）。這是不言而喻的。

6.搞好部門預算編制審計工作是社會公眾的期盼、輿論監(jiān)督的需要。在法定范圍內(nèi)，審計機關向社會公布部門預算編制審計工作信息，讓部門預算接受社會輿論監(jiān)督，公眾期盼已久。

7.搞好部門預算編制審計工作是審計機關改進工作的一種嘗試。部門預算編制審計是審計機關一項全新的工作，適應了全面深化改革、全面推進依法治國的新形勢，也是審計機關的職責所在。

8.搞好部門預算編制審計工作是提高被審單位財政、財務收支管理水平的重要途徑。推進部門預算編制審計工作，必將推動被審單位管理者提高其單位的財政、財務管理的科學性、合法性、經(jīng)濟性、效益性，從而提高其財政、財務收支管理水平。

（作者單位：南昌市青山湖區(qū)審計局）