省級以下審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理的意義和探索

陳紅蕊

黨的十八屆四中全會，作出了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，強(qiáng)調(diào)完善審計制度，實行審計全覆蓋。強(qiáng)化上級審計機(jī)關(guān)對下級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。探索省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理。推進(jìn)審計職業(yè)化建設(shè)。這是我國審計發(fā)展史上具有里程碑意義的大事，首次從國家治理的角度對審計工作作出整體部署，把審計監(jiān)督納入黨和國家監(jiān)督體系，成為制約和監(jiān)督行政權(quán)力的八大監(jiān)督之一。為更好發(fā)揮國家審計在國家治理中的作用，提出了省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理的理念。在全面推進(jìn)依法治國的形勢下，這一理念的提出，具有重要的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

一、省級以下審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理的意義

1.審計監(jiān)督權(quán)依法獨立行使的需要。我國憲法確立了審計監(jiān)督的法律地位，憲法明確規(guī)定審計監(jiān)督權(quán)獨立行使，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。根據(jù)《審計法》等法律規(guī)定，我國基層審計機(jī)關(guān)接受本級人民政府和上一級審計機(jī)關(guān)“雙重”領(lǐng)導(dǎo)。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方班子的調(diào)整很多沒有征求上一級審計機(jī)關(guān)的意見，本級政府的領(lǐng)導(dǎo)“權(quán)力”大于上一級審計機(jī)關(guān)，雙重領(lǐng)導(dǎo)流于形式。目前，我國審計體制是，審計機(jī)關(guān)是政府的組成部門，隸屬于本級人民政府，人事、組織、經(jīng)費均依賴本級政府，業(yè)務(wù)上以上級審計機(jī)關(guān)為主，這種行政性模式的審計體制，決定了審計的獨立性偏弱。譬如同級財政審計中，即使審計發(fā)現(xiàn)問題，只要項目涉及同級政府領(lǐng)導(dǎo)所做的決策，后面的整改落實就很困難，違法違紀(jì)問題的處理處罰更是難上加難，很多就是不了了之，人為因素難以避免。省級以下審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理，從根源上解決了審計機(jī)關(guān)對本級政府的依賴，保障了審計監(jiān)督的獨立性。

2.國家治理的需要。審計長劉家義指出：“國家審計實質(zhì)上是依法用權(quán)利監(jiān)督制約權(quán)利的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)，是國家治理的重要組成部分。”國家治理的重要前提是政令暢通。從審計署發(fā)布的審計結(jié)果公告中可以發(fā)現(xiàn)，國家審計署曾嘗試對一些中央政令的執(zhí)行情況進(jìn)行過審計。如2009年，對中央保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展政策措施貫徹落實情況，審計署進(jìn)行了專項審計。在中央力推保障房政策之后，審計署連續(xù)多年對全國保障房建設(shè)情況進(jìn)行審計。通過審計，發(fā)現(xiàn)存在一些問題。如由于缺乏有效的監(jiān)督手段，一些地方不執(zhí)行政令或者執(zhí)行中打折扣的情況，時有發(fā)生。實行省級以下審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理，一方面可以集中審計力量，在規(guī)定的時間內(nèi)完成審計任務(wù)；另一方面將直接減少行政對審計的干預(yù)，有利于審計機(jī)關(guān)更為客觀公正地出具審計報告，發(fā)揮國家審計在國家治理中的“免疫系統(tǒng)”功能。

3.國家反腐敗的需要。腐敗問題最終體現(xiàn)的是經(jīng)濟(jì)問題。而審計監(jiān)督的范圍廣，覆蓋面積大。也最有條件及時發(fā)現(xiàn)和揭露大案要案線索，所以審計監(jiān)督是反腐倡廉的前沿陣地。實行省級以下地方審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理，能夠更好保障審計的獨立性、權(quán)威性、公正性，將有助于讓審計成為監(jiān)督政府的重要工具。來自審計署網(wǎng)站，自審計署成立的32年間，全國審計機(jī)關(guān)共向紀(jì)檢、公安等部門移送違法違紀(jì)事項和犯罪線索超過4萬件。

4.審計全覆蓋的需要。自“審計全覆蓋”寫入十八屆四中全會決定后，國務(wù)院又印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》，對審計全覆蓋進(jìn)行了全面闡述：“公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋。”也就是說，凡涉及公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源的，都要接受審計；凡涉及對這些資金、資產(chǎn)和資源管理、分配和使用，都要接受審計；凡涉及這些資金、資產(chǎn)和資源的部門、單位和人員，都要接受審計。而目前的實際情況是，審計機(jī)關(guān)人員少，任務(wù)重的矛盾依然突出；受管理體制的制約，‘各自為戰(zhàn)，單兵種作戰(zhàn)，不能形成有效合力，發(fā)揮‘大兵種、集團(tuán)軍的作用。其實，‘人員集中管理我們也嘗試過，并且取得過非常好的效果。如審計署統(tǒng)一開展的全國債務(wù)審計，調(diào)集了上自審計署、下至縣級審計機(jī)關(guān)的全國審計人員力量，在短短三個月的時間，摸清了國家的債務(wù)家底，給領(lǐng)導(dǎo)決策提供了依據(jù)和參考。又如山東省審計廳正在進(jìn)行的省管領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，在一年時間內(nèi)，分四批，對全省222名省管領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。第一批調(diào)集了全省審計人員近500人，第二批近600人。如果不是集中全員力量，要在規(guī)定的時間內(nèi)完成這項繁重的審計任務(wù)，僅僅依靠一個單位和部門的力量那是絕對不可能的。以上任務(wù)的順利完成和有序進(jìn)行，再次證明了人員集中的優(yōu)勢，同時也暴露了人財物沒有統(tǒng)一管理的弊端。審計全覆蓋，是國家治理的需要，也是黨和國家對審計工作的要求。省以下地方審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理，為落實審計全覆蓋奠定了基礎(chǔ)和條件。

二、對省級以下審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理的探索

1.借鑒經(jīng)驗，體現(xiàn)特殊性。我國省以下機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理，已經(jīng)在其他單位系統(tǒng)實行，審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理可以去參照和借鑒。財政部門不僅要充分保障審計機(jī)關(guān)的正常經(jīng)費，還要保證審計人員執(zhí)行《“八不準(zhǔn)”審計紀(jì)律》所需要的經(jīng)費。這樣才能擺脫與被審計單位的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，不受外界因素的干擾，獨立開展審計工作，客觀、公正、實事求是的作出審計評價和結(jié)論。財和物統(tǒng)一管理相對容易，關(guān)鍵是人的管理。因為審計是一個專業(yè)性很強(qiáng)的部門，審計工作不僅需要會計、審計、工程造價、計算機(jī)等專業(yè)人才，更需要懂公共管理、工商管理、政府績效、環(huán)境學(xué)、法律等跨學(xué)科、跨行業(yè)的復(fù)合型人才。干好審計工作，審計人員不僅需要復(fù)合型知識結(jié)構(gòu)，同時還要具備較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)、良好的職業(yè)道德和豐富的實踐經(jīng)驗。所以，筆者認(rèn)為應(yīng)該把好以下幾關(guān)：一是進(jìn)人關(guān)，二是培訓(xùn)關(guān)，三是考核關(guān)，四是晉升關(guān)。這樣才能保持審計隊伍的凝聚力和戰(zhàn)斗力。

2.搞好試點，筑牢穩(wěn)定性。近年來，不少地方已經(jīng)在探索審計部門財物垂直管理，如山東省審計廳從2004年實行財務(wù)集中核算，至今已有10個年頭，在財物管理上積累了一定的經(jīng)驗。十八屆四中全會的召開，為省級以下地方審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)一管理提供了制度保障。筆者以為，不要急于求成，馬上實施，要先進(jìn)行試點，待條件成熟后在全國推行。應(yīng)該選擇審計工作基礎(chǔ)比較好，資源相對比較充足的省市進(jìn)行試點，因為人財物統(tǒng)一管理首先要求省財政有能力提供保障。

3.積極探索，符合特色性。作好審計工作，離不開經(jīng)費物資等經(jīng)濟(jì)保障，但人才是最根本的決定因素。審計是一個專業(yè)性、綜合性非常強(qiáng)的職業(yè)，即使審計專業(yè)畢業(yè)的大學(xué)生，也需要2～3年的鍛煉才能逐步適應(yīng)審計工作的要求，熟練開展審計工作需要5～10年的時間，甚至更長。所以，人才管理顯得尤其重要。為了穩(wěn)定審計隊伍，應(yīng)積極推進(jìn)審計職業(yè)化建設(shè)。將從審計人才隊伍建設(shè)、審計機(jī)關(guān)內(nèi)部管理上，增強(qiáng)職業(yè)化導(dǎo)向、淡化行政化印記。美國、法國、日本等國家開展審計職業(yè)化比較早，我們可以借鑒他們的成功經(jīng)驗，參照法官、檢察官職業(yè)化管理的模式，探索一條符合中國特色的審計職業(yè)化道路。審計人員的管理也將不僅僅參照公務(wù)員序列進(jìn)行，職位和薪水的評定，也將更側(cè)重于專業(yè)和技術(shù)。審計職業(yè)化的實施，一改審計組完成審計后，審計報告還需處長、局長的層層把關(guān)，使“誰審計誰負(fù)責(zé)”，成為名副其實。

4.協(xié)調(diào)好與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系。省級以下審計機(jī)關(guān)人財物集中核算，還要處理好與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系，以取得當(dāng)?shù)卣呐浜吓c支持。

三、結(jié)論

省級以下審計機(jī)關(guān)實行人財物統(tǒng)一管理，可以使全省實現(xiàn)審計工作一盤棋。既可以開展專項資金審計，也可以以項目為單位，組織審計工作。全省統(tǒng)一組織審計項目，集中全省審計力量，分成若干個審計組，統(tǒng)籌和優(yōu)化審計資源，強(qiáng)化上級審計機(jī)關(guān)對審計業(yè)務(wù)的集中領(lǐng)導(dǎo)，將會大大地提高審計效率和審計質(zhì)量，為黨委、政府決策提供更有價值的審計報告。發(fā)揮國家審計在國家治理中的基石和保障作用，推動深化改革。

（作者單位：山東省審計科研所）