論信訪的法治化趨向

鄧王君

【摘 要】信訪，是中國當代一種利益訴求與權利表達的特殊救濟手段。“信訪潮”的出現是當今社會治理面臨的一個不可忽視的問題。本文試圖從歷史視閾分析信訪的特點、產生的原因，從而得出結論：信訪具有時代背景和歷史意義，隨著社會的發展和法治化建設的深入，信訪制度也將完成其歷史使命，最終走向法治化回歸。

【關鍵詞】信訪；法治化；趨向

信訪，作為一種利益訴求與權利表達的特殊救濟手段，以其參與群體的廣泛性、反映問題的龐雜性、訴求過程的長期性以及問題處理的艱巨性，成為中國的一個特有現象。信訪，究竟是不是“人治”的產物并以“法治”的對立面而存在？究竟是應該走改革完善之路還是從根本上予以廢除？這是學界與國家治理層面熱議多年的話題，也是中國法治化道路上不可回避、必須解決的問題。

一、歷史視閾下的中國信訪制度

信訪，在中國存在的歷史源遠流長。從上古時代“善旌謗木”的傳說到秦漢時期正式確立和鞏固中國封建社會信訪制度，從新中國建立之初以文件形式確認到逐步完善制度建設，信訪的性質、功能與合法性有一個漫長的形成與發展過程。

（一）封建社會的信訪制度

秦漢時期，開創了公車司馬府受理吏民上書、內朝近臣呈奏的上書制度之先河。此后沿襲至隋朝，這種主要形式的信訪傳統一直沒有中斷過。自唐以降至清，先后出現過匭制、登聞鼓、通政使司、京控等主要形式的上書上訪制度。封建制度下的信訪制度是一個由多種形式構成的復合體。無論朝代如何更替、信訪形式如何變遷，“古代信訪制度從屬于君主和統治集團的意志與利益需要，是一種維護專制制度、宗法制度和等級制度的工具”的根本特質從未改變，其“人治”的鮮明特征也彰顯無遺。

（二）新中國的信訪制度

新中國的信訪制度發軔于上世紀五十年代初，毛澤東同志分別于1950年和1951年兩次作出關于重視處理人民來信的批語。1951年政務院發布了《關于處理人民來信和接見人民來訪工作的決定》。1957年發布的《國務院關于加強人民來信和接待人民來訪工作的指示》明確指出來信來訪是人民的一種民主權利。這一時期信訪的合法性主要是以各種文件形式得到體現。1995年國務院《信訪條例》的頒布，標志著中國信訪制度化、法制化建設取得了突破性進展。2005年修訂《信訪條例》，可謂十年磨一劍。黨的十八大和十八屆三中、四中全會都提出要改革完善信訪工作制度，進一步指明了信訪工作的發展趨向。

（三）中國信訪制度的特點

從歷史視閾看，中國信訪制度至少有以下三個共性特點：

1.信訪制度的建立是以國家為主導的。自古以來，中國信訪制度的建立并不是自下而上的需求反映，而是國家為施行“德政”、維護政權穩固而主動制定實施的，更多的是體現國家統治的需要。新中國成立后，也將信訪視為黨和政府與人民群眾之間訴求和反饋的聯系紐帶，并因其能“獲得有效政治信息”而將其作為實現人民民主專政的一種手段。比如，新中國政權建立之初，面對復雜嚴峻的國內外形勢，廣泛動員人民群眾檢舉揭發敵對勢力的破壞行為；現階段，在反腐敗斗爭中，鼓勵舉報貪腐官員線索，等等。

2.信訪的合法性與國家的合法性互為基礎和前提。中國的信訪一開始就不是以法的形式而存在的，其合法性來源于國家政令。國家的認可是信訪合法性的主要來源。而“在現代，幾乎所有國家都把其最終的合法性建立在所謂的‘人民利益之上”。信訪，恰恰是當今社會人民群眾反映利益訴求采取的一種重要方式。因此，保障信訪制度的合法性是鞏固國家合法性的重要因素。二者因為現階段法治化程度不高而共生共存。

3.信訪是“人治”還是“法治”界線不明。針對信訪現象的普遍性，學界往往歸咎于公民法律意識不強。筆者認為，不能簡單歸咎于公民法律意識的強弱，而要從歷史和制度上尋找原因。事實上，中國自古以來行政和司法的界線就不是很清楚。古代的官員既是行政長官又是司法長官，而當代司法部門因其部門負責人由行政部門任命而帶上了濃厚的行政色彩。因此，信訪不能簡單用“人治”或“法治”來界定，更不能將其作為法治的對立面。在現階段，行政治理與司法治理的精神在信訪中皆有體現。

二、“信訪潮”產生的根本性原因

當今社會出現“信訪潮”，原因是多方面的，但從根本上分析，存在三方面決定性因素。

（一）社會轉型時期利益格局調整導致矛盾凸顯

信訪反映的問題無論多豐富、多復雜，歸根結底，無非是兩方面內容：一是權利表達，二是利益訴求。一切問題與糾紛的產生概莫能外。而這其中又以利益訴求為主。任何制度的國家在社會轉型時期都面臨利益格局的重大調整變化，一旦人們的利益預期得不到滿足，就會不可避免地產生國家利益與個人利益以及不同階層之間利益的矛盾乃至沖突。每個時期的利益訴求又會打上那個時期的烙印，反映當時社會的共同問題。當前，中國社會正處于利益沖突與矛盾凸顯的高峰期。

（二）理性經濟人的思維方式導致信訪成為重要訴求渠道

在尋求利益訴求解決之道時，個人往往表現出較強的理性經濟人思維，經權衡利弊得失的比較后選擇最少投入、最快見效的方式。而在當前法治建設水平不高的客觀條件下，訴諸法律將面臨周期長、成本高、結果不明確等諸多不可預測問題。相比之下，信訪這一渠道因信訪人參與更直接、過程更直觀、結果更可控，不失為最能體現成本——收益原則的方式。而其他人信訪“成功”的示范效應也使人們在面臨訴求時很容易產生“搭便車”的念頭。

（三）一元化、全能型國家性質導致信訪“上位”成為可能

英國學者約翰斯頓認為：“國家是處理沖突和糾紛的仲裁者”。但是不同國家履行職能的能力是不同的，因為每個國家擁有并能調用的資源不同。毋庸諱言，中國目前的法制建設尚不健全，尤其是司法力量不足，對社會矛盾的承接能力遠遠不能滿足龐大的利益訴求群體的需求。而矛盾又是必須面對與解決的，否則，會招致更嚴重的后果。面對司法資源匱乏的現狀，我國采取了一種折中的辦法，即利用一元化、全能型國家所具有的權力集中度高、國家動員能力強的特性，借助行政部門的力量來化解“信訪潮”。于是，各級政府、各部門、各單位多頭設置信訪接待處理機構，成為法治的一種有效補充。雖然信訪并不能完全解決利益訴求問題，但畢竟為人民群眾提供了一個表達訴求、參與政治的特殊渠道，在一定程度上從心理上、精神上給予安慰與預期暗示。政府的許可與認同為廣大利益訴求者尋求信訪這種途徑提供了可能性與合法性。

三、信訪的法治化發展趨向

信訪是中國社會主義初級階段產生的特殊產物，雖然國外也有公民申訴專員制度，但中國信訪現象因其群眾參與的普遍性、訴求利益的多樣性而具有特殊性。當前，在學界和社會上對信訪是否能被法治替代存在爭議。一方認為，信訪在中國現階段發揮了很大的調和社會矛盾的作用，在相當長時期內不會取消。另一方則認為，信訪是特殊時期的特殊產物，是與法治思想嚴重悖離的一種制度，應該被廢除。

筆者認為，任何現象都有著時代背景和歷史意義。信訪在一定時期對社會穩定發揮了不可忽視的作用，有著積極的一面。但是，從資源的有效配置和社會發展的必然趨勢來看，信訪不是一項具有長遠價值的善法良俗，必然會走向法治化回歸。中國信訪既然是時代的產物，也自然會隨著時代的發展而發展，一旦完成了歷史賦予的功能和使命，存在的意義消失了，這一制度與現象也就不復存在了。

（一）經濟社會發展為解決當前信訪反映的主要利益訴求提供了保障

改革發展中產生的問題只能通過改革發展來解決。信訪所反映的問題是一個時期經濟社會發展過程中主要矛盾的體現。筆者認為，這些矛盾的產生根本上是源于效率與公平的處理問題。隨著經濟的發展，社會轉型、體制轉軌的順利完成，效率與公平取得最大公約數，這些利益訴求大多數都能迎刃而解。比如，社保、醫保、就業、教育等集中性問題，在經濟實力達到一定程度時，國家有更大能力妥善處理效率與公平問題，更多利益向人民群眾傾斜，矛盾也就能在很大程度上得到緩解乃至消除。至于一些特殊性、個體性問題則可以通過加強社會治理進行分類化解。

（二）法治化建設不斷推進為解決利益訴求提供了更優選擇

黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的總目標，并對司法體制改革等一系列措施作出明確規定。隨著公正高效權威的社會主義司法制度的建立，司法工作中曾經存在的高成本、低效率等諸多積弊將會逐步得到解決，司法力量進一步加強，將為社會提供更為充分和優質的法律服務。而作為理性經濟人的利益訴求主體，在獲得更優選擇的情況下，也會逐步轉變觀念，從以往依靠個人“跑、纏、鬧”的信訪途徑轉向更為規范的、有國家強大法律為后盾的司法途徑。這可能是個較漫長的過程，畢竟信訪形成的歷史太過久遠，但這種轉變是必然的。

（三）嚴肅執法與分類處理的綜合治理方式將逐步解決信訪難題

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度”。這標志著我國信訪工作在法治化軌道上邁出了非常重要的一步，也表明了一個態度，即我國法律保護的是人民群眾的合法權益，屬于法律規范的問題必須在法律框架內解決。這一規定充分體現了法律的權威性和效率性。

將涉法涉訴信訪與其他信訪分類處理只是解決信訪問題的第一步，在此基礎上還需進一步研究非涉法涉訴類信訪，對其進行更為科學合理的分類。現在信訪工作實行的是“歸口管理、分級負責”的做法，由于缺乏對訴求問題的性質進行深入分析歸類，有些問題因為超出管轄權在基層根本不可能得到有效解決，因此，目前的做法還有待進一步改進完善。

四、結語

我國當前信訪現象普遍存在是由于經濟社會發展現階段的國情所致。解鈴還需系鈴人，在經濟進一步發展、社會成功轉型實現后，信訪反映的主要矛盾與問題將逐步得到解決。同時，隨著法治化建設不斷深化，為利益訴求提供了更有力的法律保障，也將使得信訪這一中國特殊現象最終實現法治化回歸。

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（作者單位：江西省財政廳）