中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中地方政府職能的失范與重塑

蘇曉哲

摘 要：地方政府在中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中扮演著組織者、實施者、管理者的角色。然而，由于地方政府行政干預(yù)過度，服務(wù)意識淡薄，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，缺乏有效的法律引導(dǎo)，政府宣傳不到位等職能失范，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)困難重重。本文提出解決中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)中地方政府職能失范的對策主要有：尊重農(nóng)民意愿，強(qiáng)化服務(wù)意識；規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場體系；完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)；加強(qiáng)宣傳，形成正確的輿論導(dǎo)向。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；地方政府；失范與重塑

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）04-0056-03

中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)正處于探索階段。一些地區(qū)雖總結(jié)出了符合本地特色的改革經(jīng)驗，但是這種經(jīng)驗具有很大的局限性。在具體實施過程中還存在很多不足，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困難重重。而這其中，地方政府職能定位不夠明晰，服務(wù)意識不強(qiáng)，流轉(zhuǎn)監(jiān)督不到位，法律引導(dǎo)不規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)宣傳不到位等問題尤為突出。因此，處理好政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的職能定位問題，成為解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的關(guān)鍵。

一、中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中地方政府管理失范的原因

地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中管理職能失范的原因是多方面的，既有自身職能構(gòu)建層面的因素又有外部環(huán)境的影響。但歸其種種，地方政府自身職能構(gòu)建的不完善才是問題的癥結(jié)所在。

（一）行政干預(yù)過度，服務(wù)意識淡薄

政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中服務(wù)意識淡薄，主體責(zé)任不明，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作問題頻出，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.行政干預(yù)過度，替代農(nóng)民決策現(xiàn)象頻出。行政機(jī)關(guān)憑借其所掌握的行政權(quán)力，違背“公平、自愿、自主”的原則，強(qiáng)行干涉農(nóng)地流轉(zhuǎn)，無視農(nóng)民對于土地利益權(quán)屬。此外，有些地方政府還利用法律中農(nóng)村土地歸屬不明確的漏洞，設(shè)立各種“工業(yè)區(qū)、示范園區(qū)”項目，大搞面子工程、形象工程，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民對于土地的合法權(quán)益。如河南省上蔡縣蘆崗鄉(xiāng)程老村農(nóng)地“硬流轉(zhuǎn)”事件[1]，就是在未征求農(nóng)民意愿的前提下，地方政府運用行政手段對農(nóng)地價格進(jìn)行干預(yù)，以每畝 2.25萬元的土地流轉(zhuǎn)價格迫使農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，為上蔡縣重點招商引資項目提供土地資源。

2.服務(wù)意識淡薄，以管理代替服務(wù)。大部分基層政府（鄉(xiāng)/鎮(zhèn)）和村委會沒有擺正自己的職能定位，缺少服務(wù)意識，沒有秉承“立足本職工作，服務(wù)社會大眾”的精神，在實際工作中突出管理而不是服務(wù)，難以扎實做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。如河南鄲城縣新城區(qū)丁老家村暴力征地事件就是典型案例。丁老家村委與新城區(qū)辦事處違背村民意愿，將本村的基本農(nóng)田以非正常途徑流轉(zhuǎn)出去，且流轉(zhuǎn)價格低于市場農(nóng)地流轉(zhuǎn)的平均價格，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民權(quán)益。

（二）流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

1.口頭協(xié)議居多。農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要是農(nóng)戶間的自發(fā)流轉(zhuǎn)，以口頭約定為主，這種約定對流轉(zhuǎn)責(zé)任方不具有法律上的約束力。如江西省吉安縣通過“口頭協(xié)議”的方式流轉(zhuǎn)土地的占89%，簽訂書面合同流轉(zhuǎn)土地的只占11%[2]。這在全國是一種普遍現(xiàn)象。

2.缺少規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同。一是農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范。由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同的不規(guī)范，合同內(nèi)容的不完善，容易引發(fā)合同糾紛。僅2013年全國就受理土地糾紛案件多達(dá)18.8萬件[3]。二是對于土地流轉(zhuǎn)合同監(jiān)督缺位。土地流入方往往不按照合同規(guī)定的內(nèi)容去執(zhí)行，農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同形同虛設(shè)。基層政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)監(jiān)督體系構(gòu)建方面存在嚴(yán)重“缺位”。

3.土地流轉(zhuǎn)服務(wù)保障體系建設(shè)滯后。全國仍有2/3的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)保障體系，多數(shù)縣鄉(xiāng)還沒有建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)。

（三）缺乏有效的法律引導(dǎo)

目前，中國還沒有出臺專門的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律規(guī)范，有些制度只能散見于黨的文件、法規(guī)之中。如《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》中關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定較為模糊，與之配套的司法解釋更是少之又少；《物權(quán)法》中關(guān)于“土地流轉(zhuǎn)”只做了定性描述，沒有詳細(xì)闡述。由于中央和地方在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面立法建設(shè)的滯后，導(dǎo)致對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對象、方式、方法和流轉(zhuǎn)權(quán)利主體監(jiān)管等問題無法可依。法律上的不完善也容易造成基層政府權(quán)利尋租，有些基層政府憑借自己手中的權(quán)利，肆意干涉農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，擾亂正常的土地流轉(zhuǎn)市場交易秩序，破壞正常的交易規(guī)則，侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。

（四）政府宣傳不到位

農(nóng)地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)民的切身利益，在推行農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，需要基層政府官員積極主動、耐心地與農(nóng)民打交道，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)的優(yōu)越性給農(nóng)民講清講透，但基層政府農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)宣傳工作極不到位。

首先，部分基層干部本身對農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策認(rèn)識不清，且思想比較僵化，沒能將農(nóng)地流轉(zhuǎn)作為一件惠農(nóng)、利農(nóng)的大事去做，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展滯后。其次，承包方對農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策穩(wěn)定性存在質(zhì)疑。由于我國在土地流轉(zhuǎn)制度規(guī)定上的不完善，土地承包方出于自身利益的考量，只敢進(jìn)行短期的土地流轉(zhuǎn)，不利于農(nóng)村土地的長久開發(fā)。最后，農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)普遍較低，受傳統(tǒng)小農(nóng)意識的影響較大，導(dǎo)致農(nóng)民不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

二、重塑地方政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中職能形象的對策

（一）尊重農(nóng)民意愿，強(qiáng)化服務(wù)意識

地方政府部門應(yīng)明確自身的角色定位，在處理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題時，協(xié)調(diào)好政府與農(nóng)民、市場之間的關(guān)系。應(yīng)做到：

1.簡政放權(quán)，尊重農(nóng)民意愿。權(quán)力集中是地方政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中干預(yù)過多、管的過寬或過嚴(yán)的癥結(jié)所在。因此，地方政府應(yīng)啟動自身組織機(jī)構(gòu)改革，明確自身的責(zé)任范圍，簡政放權(quán)，讓市場擁有更多的靈活性。同時，還應(yīng)尊重農(nóng)民的主觀利益訴求，在“平等、自愿、有償”的基礎(chǔ)上，合理配置農(nóng)村土地資源。落實十八屆三中全會關(guān)于“千方百計增加農(nóng)民收入”的政策，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

2.敬業(yè)奉獻(xiàn)，做好本職工作。地方政府一定要擺正自己的位置，轉(zhuǎn)換工作思路，重服務(wù)輕管理。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，要有服務(wù)意識和奉獻(xiàn)精神。圍繞農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的問題，堅持以人為本的原則，多從農(nóng)民角度去思考問題。改進(jìn)地方政府的工作作風(fēng)，提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度和效益，讓農(nóng)民從農(nóng)地流轉(zhuǎn)中獲得實實在在的好處。endprint

（二）規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場體系

1.合理引導(dǎo)，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同制建設(shè)。首先，針對農(nóng)村土地口頭流轉(zhuǎn)形式居多的現(xiàn)狀，地方政府部門應(yīng)出臺強(qiáng)有力的制度規(guī)定，從制度層面去約束農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)行為。其次，加大宣傳力度，普及農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同的必要性、優(yōu)越性，增強(qiáng)農(nóng)民對農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同的認(rèn)知和理解。再次，制定統(tǒng)一、規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同，保障流轉(zhuǎn)雙方各自的合法權(quán)益。最后，政府放權(quán)，增強(qiáng)農(nóng)民生產(chǎn)的靈活性，特別是地方政府應(yīng)避免發(fā)生“替代決策”的權(quán)利“越位”行為，讓農(nóng)民充分享有生產(chǎn)的自主性。

2.建立規(guī)范、有序、合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系。這一體系包括：商品準(zhǔn)入機(jī)制、商品交易機(jī)制、價格評估機(jī)制以及商品用途事后追查機(jī)制等。除此之外，政府部門還應(yīng)履行好農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程的監(jiān)督職責(zé)。對于違反市場交易準(zhǔn)則，破壞市場交易環(huán)境的違法行為，政府應(yīng)給予嚴(yán)厲的打擊。確保正常的市場交易秩序不被破壞，形成“人人守規(guī)矩，人人講誠信”的良好氛圍。

3.培育完善的中介組織。中介組織介于政府和農(nóng)民之間、市場和農(nóng)民之間，具有獨立、靈活的特征。培育完善的中介服務(wù)體系，有利于化解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的糾紛，同時還有利于提高辦事的效率。因此，地方政府應(yīng)著力培育完善的中介組織，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的組織機(jī)構(gòu)。

（三）完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)

完善的法律法規(guī)，是保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)正常運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵所在。

1.完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有關(guān)法律。地方政府應(yīng)下情上達(dá)，根據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的時間情況，建議立法機(jī)關(guān)修訂和完善《物權(quán)法》、《土地承包法》和《土地管理法》中關(guān)于“農(nóng)地流轉(zhuǎn)”的條款，鼓勵有條件的農(nóng)民將閑置的土地通過合理的途徑流轉(zhuǎn)出去，嚴(yán)格界定基層政府的職權(quán)范圍，保障流轉(zhuǎn)農(nóng)民的合法權(quán)益。

2.制定符合本地實際的《土地流轉(zhuǎn)規(guī)定》。嚴(yán)格界定參與土地流轉(zhuǎn)的市場主體、流轉(zhuǎn)的原則、條件、范圍、程序、形式、權(quán)利與義務(wù)、違約責(zé)任、利益調(diào)節(jié)等重要問題[4]，協(xié)調(diào)好政府、市場和農(nóng)民三者之間的利益關(guān)系，通過專門的法律規(guī)定規(guī)范責(zé)任主體的職權(quán)范圍，保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定運行。

3.基層政府應(yīng)依法行政。通過制度創(chuàng)新，合理規(guī)制地方政府的職能范圍；通過理論創(chuàng)新，提升基層干部對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識和工作能力；通過管理創(chuàng)新，優(yōu)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理的路徑和方法。

（四）加強(qiáng)宣傳，形成正確的輿論導(dǎo)向

1.吃透中央關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策精神，上傳下達(dá)。一是地方政府要加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)政策的學(xué)習(xí)和領(lǐng)會，把握關(guān)鍵點和難點。并結(jié)合所在地區(qū)的實際，因地制宜地制定符合本地特點的具體實施方案。二是在傳達(dá)中央有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方針政策時，有關(guān)部門要利用好電視、互聯(lián)網(wǎng)、自媒體等宣傳工具，加大對中央政策的宣傳力度，提高農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)政策的認(rèn)識。

2.發(fā)揮典型示范作用。地方政府要扶持一批土地流轉(zhuǎn)示范大戶，發(fā)揮典型示范帶頭作用，定期組織農(nóng)民到示范大戶觀摩學(xué)習(xí)，增強(qiáng)群眾對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)優(yōu)越性的直觀感受，消除他們在土地流轉(zhuǎn)中的疑慮，提高他們參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的積極性。

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（責(zé)任編輯：熊 飛）endprint