實施條例不能架空《預算法》

任曉蘭

修訂后的《預算法》有很多進步，表現在立法宗旨、預算調整和預決算原則、全口徑預決算、地方政府債務、轉移支付、預算公開和中國人民銀行經理國庫等方面。為了實施這部法律，國務院準備出臺《中華人民共和國預算法實施條例》，現在正征求修訂意見。但是，相比預算法取得的進步，這個條例在很多方面都有退步。

國庫管理問題就是一例。早在《預算法》修訂的時候，央行“經理”國庫還是“代理”國庫這個問題，就曾經引起過廣泛的爭論?！敖浝怼焙汀按怼眱H一字之差，背后的含義卻大不相同。這涉及到所謂的國庫是“央行國庫”還是“財政國庫”，是央行統一管理政府現金與賬戶還是財政部門主管政府現金與賬戶，國庫應該對政府負責還是對財政部負責等諸多問題。

在現代國庫體制中，國庫有兩大核心功能，即妥善管理政府的財務資源及確保預算的有效執行與實施。其中，國庫體制的財務管理功能歸屬“央行國庫”、預算執行控制功能歸屬“財政國庫”，這兩個部門是可以互相兼容，也是財政部門和央行間的最佳分工安排。最終。新《預算法》堅持了央行經理國庫的原則，使得央行有監督庫款的權力，也在很大程度上實現了央行與財政部門的權力相互制衡，以便確保公款的安全。

但是，這次的征求意見稿中特別強調“央行的國庫業務應當接受財政部的指導和監督，對財政部負責”的原則。根據法理，央行作為國庫的出納機關，行使對國庫的經理權，跟財政部應當是平級地位，央行應主要對人大負責，而不是接受財政部的監督。《預算法》等法律法規明確的中國人民銀行經理國庫，主要體現在監督和審核預算收支，拒絕辦理有違預算規定的支出，與財政部一起做好庫底資金的管理和運用。在很大意義上，這種拒絕辦理，就是對財政部門權力的監督和制衡。

因此，《預算法實施條例》應當明確《預算法》、《國家金庫條例》等法律法規明確賦予中國人民銀行經理國庫的職責，并且明確中國人民銀行經理國庫的責任上級是國務院，對全國人大和國務院負責，中國人民銀行經理國庫監督和審核的是財政部門的預算收支，中國人民銀行與財政部在預算管理上是平級關系，不應規定中國人民銀行經理國庫要接受財政部的指導和監督。

這個例子可以看出借實施條例擴張政府權力的動機，虛化人大對預算進行監督的權力。這與《預算法》的立法宗旨是沖突的。

本來，現代國家治理視角下的公共預算，不僅體現出其約束政府權力的一面，而且公共預算還可以提升一個國家的治理能力，在獲取公眾對稅收的心理支持的同時，實現一個國家的良性運轉?！额A算法》作為財政領域的基礎性法律，是推進國家治理現代化的關鍵一環。《預算法實施條例》作為國務院發布的、落實《預算法》的行政法規，應當明確各級政府、各部門、各單位的責任與義務，確保全國人大和各級地方人大與政府在預算過程中的銜接。

實施條例的功能應當是依據并細化《預算法》的相關條款，從政府部門的角度來明確政府在預算過程中和各級人大銜接時的職權與義務，完整地落實《預算法》，而不是架空《預算法》。

《預算法實施條例》作為重要的行政法規，不是財政部一個部門的部門規章?！额A算法實施條例》的修訂，應當落實《預算法》的立法宗旨和立法精神，由國務院法制辦組織起草，財政部、中國人民銀行等行政部門作為政府預算實施的相關單位應當參與起草過程，聽取并合理吸收相關部門、各單位的意見，并征求全國人大財經委和預算工作委、地方人大以及資深專家的意見，保證《預算法》賦予社會公眾、各級人大的權力可以在《預算法實施條例》中得到充分的體現。同時，國務院法制辦等部門應當履行合法性審查義務，防止《預算法實施條例》與現行《預算法》、《中國人民銀行法》、《國家金庫條例》等法律法規沖突。

（作者為天津財經大學副教授）