基層環保官員的“大環保遐想”

王克

2013年7月9日，“中國特色社會主義與中國夢宣傳教育系列報告會”第一場在北京人民大會堂舉行，時任環境保護部部長周生賢就環保問題作報告時自我調侃道：“我聽說世界上有‘四大尷尬部門’，中國的環保部就是其中之一。”時隔兩年，《中國經濟周刊》記者調研環保工作時發現，人、財、物皆歸地方政府管轄的基層環保部門“尷尬”尤甚。

基層環保官員的困惑：

環保責任成了環保局的責任

在江蘇省連云港市，《中國經濟周刊》記者所到縣、市，提及“環境追責”，環保官員幾乎是異口同聲地表達“不解”——環保涉及眾多部門，國家亦有職責界定，但只要出了環境問題，環保部門就會成為眾矢之的;輿情爆發時，一些地方政府通常還會處分環保官員來平息民怨。

《中國經濟周刊》記者注意到，近年來一系列有關“環保局長”和環保部門的報道似乎也從側面反映了上述環保官員所說的現象。比如“浙江溫州要求環保局長集體下河游泳以證治污效果”、“湖南永州某縣環保局長因機關評議排名倒數被免去職務”等等。2014年12月17日，《中國環境報》甚至以“近20年全國環保部門一把手的任職去向”為研究對象，專文分析“為何當上環保局長就意味著職業官員生涯的終結”。2015年7月13日，環保部公布《環境保護公眾參與辦法》，支持和鼓勵社會監督負有環保之責的“各級人民政府、縣級以上環境保護主管部門及任何單位和個人”，但媒體幾乎一致將其解讀為“環保部門不履職公民可舉報”。

連云港市環保局局長韋懷余告訴《中國經濟周刊》記者，2015年1月1日，號稱“史上最嚴”的新版環境保護法開始實施，賦予環保部門更多“查處”職責，但是，“實際工作中，環保部門仍然無權也無法獨家應對諸如農業污染治理、生活污染治理、建筑工地揚塵治理等工作。而‘追責’之劍又依然指向環保部門，其他職能部門僅是‘配合’，‘考核’根本無法對其形成壓力。換句話說，環保部門還是要對所有環境問題‘兜底’。”

韋懷余說：“以‘大氣污染防治’為例，此項工作的責任主體幾乎涵蓋政府所有部門，作為‘部門’之一的環保局按照分工只是負責其中的工業污染治理等少數項目，但是在考核時卻基本變成了下級環保部門對上級環保部門全面負責。”

2013年3月16日十二屆全國人大一次會議第六次全體會議根據總理提名決定各部部長人選，環保部部長在所有部長中獲得的贊成票數為倒數第一。有媒體認為，污染頻發或許正是環保官員“不受待見”的主要原因。

越到基層，環保執法力度越小

“我國環保部門人員配備基本上呈倒金字塔形，越到基層，具體工作越多而工作人員越少，尤其是縣級環保部門，一個人甚至要承擔多個內設機構工作職責，僅‘回復上級文件’就叫人疲于應付。”在連云港市下轄某縣，一位不愿透露其姓名的環保局官員告訴《中國經濟周刊》記者，“我們一個縣局的在編干部也就40人左右，與上級機關及政府工作對應的內設和分支機構卻有30多個，除去幾位領導班子成員，一個干部專管一個機構都很難做到。與此相配套的設備、經費情況也可以說是捉襟見肘。”

在連云港，記者還了解到，承擔環境監察職責的執法隊伍處境也相當尷尬——在國家和省級層面，環境監察人員屬于公務員序列，市、縣一級則有的是公務員編制，有的“參照公務員管理”，有的則是普通意義上的事業單位職工，甚至是臨聘、借用人員，執法的底氣、力度和裝備、技術顯然不能應對日益提升的環境監察要求。

在連云港市贛榆區，一位資深環保官員告訴《中國經濟周刊》記者，在外界看來，環保局是威力無比的實權部門，但人們所不知道的是，地方環保部門的人員數量和執法手段與20年前相比沒有太大區別。“基層環境監察的權力其實十分有限，因為環保部門無權對執法對象實施強制措施，違法者常常會肆無忌憚。”

該官員還向《中國經濟周刊》記者介紹了一個發生在當地的典型事例——鄰縣要開工建設一家污染嚴重的企業，環保部門自2011年8月至2014年4月先后7次向該企業下發停止建設通知、限期改正通知、行政處罰決定書等“具有法律效力”的文書，該企業我行我素。記者隨后的調查證實，這家連立項、環評都沒有完成，更沒有配套大氣污染防治設施的企業公然建設4年之久并如期投產，按照法律法規，環保部門最終也只能對其“罰款30萬元”。“拋開財政稅收不談，據說這一家企業就可安排幾千人就業，環保局你不能‘不講政治’，可老百姓又怎么能夠理解呢？”該官員無奈地說。

《中國經濟周刊》記者在調研過程中了解到，辦案經費不足和鑒定技術有限也加劇了基層環保部門的辦案困難。比如，根據“兩高司法解釋”關于環境污染案件物證監測認定辦法，案件證據先由縣級環保部門取樣監測，再由市級環保部門組織專家評審，最后由省環保廳認證，但在實際操作中，最終能夠出具法院審判環保案件所需鑒定報告的司法鑒定機構數量非常少、費用相當高，而且因為鑒定程序復雜，經常出現報告還沒做出，執行期限已過的窘況，最終導致案件很難執行下去。

“金山銀山”與“綠水青山”難以取舍

《泰州勸退18億元不達環保要求的投資項目》、《寧波一年否決532個環保不合格項目》……《中國經濟周刊》記者在基層調研時看到了若干諸如此類的新聞報道。然而，基層環保官員的私下說法卻是“我們做得更多的恐怕應當是‘幫助污染企業合理落地’”。

“環保機構只是地方政府的一個部門，你必須‘服從和服務于地方經濟建設的大局’。”在江蘇揚州，一位剛從一線崗位退下來的環保官員告訴《中國經濟周刊》記者，“比起‘拒絕污染項目進入本地’，地方環保局長在許多情況之下是要把屁股坐在污染企業一邊的，比如‘幫助招商對象拿下環評報告’、‘協調有關部門完善審批手續’等等，總而言之，你要‘保駕護航’。”該官員說，“GDP和COD（‘化學需氧量’，一種環境監測指標）對地方政府而言是難以取舍的兩項指標，‘既要金山銀山又要綠水青山’對于經濟薄弱地區而言只能是‘遠景規劃’，‘環境保護和經濟建設相互促進、共同發展’更是寫進報告里、掛在口頭上。”

江蘇泰州的一位環保官員在與記者交談時說得更加直率——“企業對地方經濟的‘貢獻率’與它產生的環境污染量往往是成正比的，尤其是重化工企業。消滅它的污染就等于叫它關門，而它一旦關門，就有可能對地方政府的經濟工作造成致命的影響。因此，大多數情況下環保機構只是在‘意外事件’發生后充當滅火隊員的角色，力爭將事件造成的損失降到最低。”

該官員說，“對于環保官員來說，最為痛苦的是，管死了，老板可能要‘進去’，一家或數家企業隨之關門歇業;不管死了，我又可能要‘進去’——救完火還將面臨被檢察機關追究責任的風險。環境監管到什么程度算是盡責到位難以掌握，‘瀆職’的陰影始終圍繞著我們。”

有意思的是，《中國經濟周刊》記者在江蘇調研時還發現，許多縣、市的環保局自身也要承擔地方政府下達的招商引資指標，而談及環保系統對外招商是否完全采用“清潔標準”時，受訪者大都一笑了之。

也有環保官員認為，環保局長幫助污染企業“巧渡難關”，不能只把板子打在地方政府身上，簡單地歸因于“地方保護”、“政績追求”。沒有重化工一類污染“大戶”的存在，基層環保機構能否正常開展業務都是問題，因為排污罰款往往來自這些“大戶”，罰沒收入上繳財政以后又有很大一部分被“返還”用于環保機構“養人”——《中國經濟周刊》記者此前采訪的某縣環保局就由于在編干部嚴重不足，聘用了與正式職工數量幾乎相當的臨時人員，而這些人員的供養經費大都來自該局財政返還的“自收自支”。

基層官員期待出現“大環保體制”

記者在調研過程中發現，基層環保官員幾乎已經形成共識——要想解決環保的困局，構建“大環保體制”，真正解決環境保護工作“責權不統一”問題是不二選擇。其中，連云港市環保局局長韋懷余的思路極具代表性。

韋懷余認為，基層環保機構不宜繼續作為各自為戰的“政府部門”、“牽頭單位”存在，應當使其“升格”成為各級政府主要領導直接掛帥的高效、統一的環境保護指揮中樞。與之相對應，將環保監管之責“上升”由各級環保部門所屬的地方政府或更高層面承擔，通過“排污總量審計”等方式將環保指標完成情況與地方黨政領導職位變動直接掛鉤。具有行業特征和技術要求的各項環境保護指標則按“條線”分別下達，不同行業主管部門對應各自的上級機關逐級考核，而不再簡單地將所有工作都交由一個市級甚至縣級環保局“匯總擔責”，防止事前審批把關無力、事后追責索債無主，甚至出了大事由環保局長“頂包受過”。

對于“排污繳費，繳費排污”、“收費養人，養人收費”的“執法怪圈”，韋懷余認為，徹底打破或有待時日，但逐步消滅一定是大勢所趨，因為違法成本低、守法成本高的現象再也不能繼續下去了。“環保機構收了企業的錢很有‘拿人家的手短’的意味;企業繳了排污費更加理直氣壯地排污，這就必然形成惡性循環。”韋懷余說，“環保工作越往基層越難做有它合理的歷史成因，國家如此之大，環保系統的資源配置只能是相對集中，但在目前的條件下通過‘大環保體制’來調整財政和人事制度，保證基層環保機構的人力物力及其與上級機構的協調能力應當是能夠做到的。”

構建“大環保體制”還不僅僅是改善基層環保機構執法環境的需要。記者調查得知，目前的分“塊”管理體制存在很多弊端。韋懷余向《中國經濟周刊》記者舉例說，危險廢物處置就是一個現行體制下很難解決的問題。“危廢處置單位分布不均，已有此類單位的地方政府為了減少外來污染可能還會設置行政壁壘，導致其他地區失去危險廢物處置渠道。在‘大環保體制’下統一規劃布點危廢處置單位，必將有利于這一狀況的改變。”

韋懷余還告訴記者，國家環保部早在2012年就構建了部、省、市、縣四級環保專網，但環境信息化工作在基層的應用仍然進展緩慢。他認為，如果實行“大環保體制”，由國家制定統一標準，納入統一考核，推動的力度一定會加大。