新加坡權力制約與監督的做法和經驗

陳文 孔德勇 黃衛平

新加坡在獨立初期政府腐敗非常嚴重，經過人民行動黨多年的治理，新加坡已成為全球最清廉的國家之一，在透明國際清廉指數排名中，新加坡連續多年全球排名前十位、亞洲排名第一。從全球范圍來看，如新加坡人民行動黨“一黨獨大”并能保持清廉的政黨為數尚少，究其原因，在于新加坡建立健全了有效的權力制約與監督機制。

一、從權力來源上對公共權力予以制度約束

（一）適度競爭的選舉制度制約

新加坡是議會共和民主制國家，依據普選原則，總統和國會議員都需要通過競爭性選舉產生。其中，總統由直接選舉產生且必須得到多數選民的支持，大多數國會議員必須得到所在選區多數選民的支持。總理由議會中占據多數席位的政黨領袖出任。人民行動黨實行“先當議員，再當官員”的政治人才遴選制度，即必須贏得選民的認可才能當選成為議員，而要成為各部部長乃至總理必須成為被選民廣泛認可的資深議員。政府由國會中擁有多數議席的政黨組成，執政黨必須得到大多數選區的支持。

（二）特殊的議員產生機制確保政府權力受到不同派別的監督

新加坡的議員產生方式有三種：選區議員、非選區議員和官委議員。選區議員分為單選區議員和集選區議員。單選區議員是在單選區依簡單多數原則選舉產生的一名議員。集選區議員是在集選區產生的議員，集選區的候選人小組包含3～6人，其中至少有一名是少數族裔，集選區產生的議員占議員總數的1/4～1/2。非選區議員“基于‘次優者勝’制度”由落選的反對黨候選人中得票相對最高者出任，但在有競爭的選區需至少獲得15%以上的選票。設立非選區議員是確保國會中至少存在3名反對黨代表。若反對黨贏得3席及以上席位，則無須產生非選區議員。官委議員直接由總統提名產生，職責在于提供獨立、無偏見的意見，任期為兩年。目前，新加坡國會中官委議員有9名，他們大多是商界、教育界的精英或對新加坡作出過突出貢獻的人員。雖然國會中人民行動黨占絕大多數，但是少量的非選區議員和官委議員能夠發揮建設性的監督作用。

（三）多黨并存的制度制約

雖然人民行動黨“一黨獨大”，但是新加坡仍然存在多黨競爭，憲法并未規定人民行動黨為唯一執政黨。新加坡合法存在的政黨大概有20多個，并且每次國會大選都會有多個政黨參與競選。2011年大選后的新國會87個選區議席中工人黨就占有6個議席，其中首次贏得了阿裕尼集選區，高票固守住后港單選區。國會中的在野黨往往扮演基層民眾，對執政黨起到監督作用。

（四）定期接待選民的制度制約

根據規定，新加坡每個議員不論職位高低，都有自己的會見選民日，一般每周一次，從晚上8點開始，往往直到深夜才結束，一次接見30人左右。人民行動黨接待選民主要有四個環節：求見登記一向工作人員反映問題一打印談話內容一議員按順序接見選民。為方便選民掌握會見的時間和地點，議員會專門印刷一張帶有接見選民日程表的賀年卡。而訪問選民制度則是指根據規定，國會議員必須在兩年內遍訪自己所在選區的選民。走訪時，若選民不在家，就留一張印有英文、中文、馬來文和印度文4種文字的短信。信中說，到貴戶進行常例訪問，剛巧不在，如有事請找本人幫助，可在每周接見選民時間前來會談。通過定期的接見和訪問選民制度，主動為選民服務，接受選民的監督，新加坡執政黨才能贏得人民的信任，保證國家權力運行符合多數民意。

二、建設法治國家，規范公共權力的運行

法治的核心就是統治者自己也要受到法律的約束。新加坡是一個法治國家，政府機關的各項權力都受到相關法律的嚴格規范。

（一）為規范權力運行制定完備的法律體系

新加坡從國家憲法、行政管理方面的法律到刑事法律都對權力運行特別是懲治腐敗作出了嚴格規定。國家憲法明文規定了擔任總統、總理、內閣成員和議員的條件以及不得經商等。規范權力運行的具體法律法規主要包括：《預防貪污賄賂法》《沒收貪污賄賂利益法》《公務員法》《公務員（懲戒性程序）規則》《公務員守則和紀律條例》《公務員指導手冊》《不明財產充公法》《財產申報法》和《新加坡刑法典》等。這些法律法典對規范政府機關人員各種貪污賄賂行為的定罪、處罰，反貪機構及其權力以及相關訴訟程序，對貪污所得利益的認定、程序和沒收命令的執行，對潛逃罪犯的貪污、賄賂所得利益的沒收進行了詳細規定。這些法律也確定了公務員考核聘任、財產申報、嚴格限制接受禮品等制度，以有效規范官員行為，使權力運行不發生偏差。

（二）建立具有相對獨立性的法定監督機構

這些機構主要包括貪污調查局、新加坡內閣廉政署、公務委員會和審計總署。貪污調查局是新加坡反貪污賄賂最強有力的法定監督機構，它是總理公署的一個下屬單位，既是行政機構又是執法機構，由總理直接領導，以調查新加坡公共部門和民間部門的貪污腐敗行為并防止其發生為宗旨。貪污調查局具有一定的獨立性和權威性，局長由總理提名、總統任命，在辦案過程中始終堅持無私、迅速和透明的原則。并且，《預防貪污賄賂法》賦予了貪污調查局成員一定的身份特權和調查保障權，行使調查權、武力搜查權、逮捕權、跟蹤監視權、獲取財產情報權和不明財產檢察權等職權。在20世紀90年代，貪污調查局每年大約接受投訴1500件，其中約900件屬貪污賄賂案。經偵查每年約有100件案件提請總檢察長提起公訴，貪污調查局帶證物當庭作證。新加坡內閣廉政署是負責綜合管理和監督政府官員個人財產申報的監督機關。官員財產申報分為三種：任職申報、現職申報和離職申報。申報內容包括房產、交通工具、存款、有價證券、裝飾品及其他無形資產等。公務委員會是新加坡憲法規定的人事制度主管機關，主要職責是對各機關的公務員進行聘用、核定、晉升、調動和行使紀律管制。為保證獨立性，公務委員會主席和委員都在社會各階層“在野”人士中聘用，他們必須是私人代表。除司法機關和警務規定人員外，公務委員會對公務員的任用、升遷、處分等決定，都不受政府部門的干涉。審計總署主要負責審核檢查政府預算和財政開支是否符合法律規定，直接對國會負責，向國會匯報工作。此外，在政府每個部設置一個常務秘書并配備專職的監察人員，專門負責本部門公務員監督和管理。

（三）執法嚴明，保證權力不偏離法治軌道

新加坡對濫用職權、貪污受賄的官員懲罰特別嚴厲，從罰款、因被開除而喪失公積金、沒收財產、監禁到數罪并罰等不一而足。因為新加坡實行高薪養廉制度，官員退休后有一筆十分豐厚的公積金，且資歷越老公積金越高，若被查出貪污受賄公積金則全部沒收，所有的保障包括醫療費都沒有了。這使得新加坡官員違法成本特別高。規范權力運行執法嚴厲既表現為“有罪必懲”，也表現為“輕罪重罰”，前些年就發生過因索賄50元未成而被判罰款6000元或6周的刑期替代的案例。新加坡法律實施具有平等性，不論職位多高、權力多大、功勞多大，都必須在法律范圍內辦事，否則都會受到嚴厲的處罰。例如，李光耀的親密戰友、開國元勛——鄭遠章，因被查出受賄50萬新幣，曾向李光耀求情但遭拒絕，后畏罪自殺；新加坡商業事務局局長格林奈因兩件“說謊罪”而被判坐牢3個月，并被開除公職，永不錄用，沒收全部公積金和退休金。依法治官或依法治權的關鍵是最高領導人也要受到法律的約束。1996年，李光耀父子因購房打折扣的傳言而被提交國會進行了3天的辯論；面對別人的誹謗，李光耀同樣需要出庭接受法官的質問。

三、從權力架構上強化公共權力之間的制約與監督

新加坡實行議會民主，秉承英國威斯敏斯特政體，實行立法、司法、行政三權分立，但新加坡又有自己的特點，內閣（總理）享有實權，但必須對議會負責，接受議會監督。議會通過詢問和質詢、國政調查、提出不信任票和彈劾等方式對內閣政府進行監督。新加坡實行司法獨立制度。此外，“一院制”和民選總統制是新加坡獨創，公共權力之間的監督制衡主要表現為民選總統制和獨立的司法制度。

（一）民選總統對內閣的制約作用

為增強對政府的制衡力，李光耀于1984年提出民選總統制的設想，1992年國會通過民選總統選舉法，1993年選舉產生第一位民選總統——王鼎昌。“民選總統法令”規定總統必須是無黨派人士，當選后不得涉足派別斗爭，由年滿21周歲的公民直接選舉產生，任期6年。總統具有監督、制衡政府的重要職權，包括保管國家儲備金的第二把鑰匙以及在動用儲備金、解散國會、內閣重要人士任免、監督內部安全法令、維護宗教和諧法令、貪污調查等問題上行使否決權。這種特別的制度安排在一定程度上保證了總統對內閣的監督制衡作用。

（二）獨立的司法是公權力的重要約束者，公共利益的捍衛者

新加坡憲法明確規定司法機關依法、公正、程序獨立地行使職權，不受政府和任何個人干涉。司法機關包括法院、總檢察廳和法律部。法官享有豁免權，除非1/4以上國會議員請求審議，國會不可審查法官的司法行為。司法權屬于最高法院和基層法院。最高法院的法官均由總理推薦，總統任命。一旦任職，不到法定退休年齡65歲以及除非主動辭職、瀆職和失職，不得隨意調職或免職。這保證了司法機關獨立地、毫無畏懼地行使職權。基層法院的法官直接受全國首席大法官的領導，獨立于政府部門。新加坡不實施錯案責任追究制度，因為這可能會破壞司法。新加坡總檢察長由總統根據總理的建議從具備出任高等法官資格的人中任命，獨立行使檢察權，不受任何機關、團體和個人的干涉，只由高等法院審查其行為。只要以總檢察長的名義，就可以對侵犯公共利益的機構、個人提起訴訟。法律部專門為政府部門提供法律咨詢、履行法律事務，保證其依法行事，不越權，不逾矩。

四、注重社會及公民對公共權力的監督

在新加坡，社會監督主要體現為新聞媒體、公民社會的監督和社會公眾直接參與反腐的行為跟蹤制度。

（一）新聞媒體、公民社會的監督

新聞媒體被譽為“第四種權力”，人民行動黨高度重視對新聞媒體的引導，其控制的基本原則是“不能容忍批評的絕對主義”，所以，新聞媒體在監督時一般發揮著建設性批評作用。新聞媒體因具有公眾性和公開性，一方面，可以對公職人員起到震懾和教育作用；另一方面，還可增強公眾對國家打擊權力腐敗決心的認識，提高對政府的信任度，弘揚社會正氣、打擊邪惡。由人民行動黨和政府主導的公民社會能夠在一定程度上制約國家權力的擴張。新加坡眾多的志愿服務機構、慈善社團和專業性組織、中華總商會、工會組織、民眾俱樂部、宗鄉會館等公民社會組織能夠有效團結民眾、反映民意，促進民眾參與政治生活，防止國家權力侵犯公民權利。

（二）行為跟蹤制度對公務員的監督

行為跟蹤制度是以貪污調查局為主，由廣大社會公眾配合執行的一種制度。“對所有公務員，無論職位高低，尤其是新任職的公務員，進行暗中派人跟蹤，明查暗訪他們的行為或受到舉報后派人跟蹤。”貪污調查局有權對所有公務員進行行為跟蹤，調查內容主要是公務員有無違法活動，尤其跟蹤其私生活是否正常，如是否有嫖娼和賭博行為、有無暗中與不法團體往來的行為等。行為跟蹤制度使公眾可以直接參與查處腐敗活動，形成了對濫用權力的腐敗分子的強有力威懾。

（作者單位：深圳大學當代中國政治研究所）