英國：望山見水的城鎮化之路

陳婧

英國的城鎮化進程肇始于18世紀上中葉，在此之前，英國進行了長達幾個世紀的農業革命、商業革命。這不僅為英國的工業革命打下了基礎，而且為城市化啟動積累了資金。在隨后大約一個世紀里，英國率先完成了工業革命和城鎮化進程。英國的成功經驗，既得益于工業化革命的大力拉動，也與其注重政府引導、市場拉動和民眾參與“三位一體”的城鎮化推進模式有關。此外，英國不斷出臺和強化各項立法，讓法律在推進城鎮化建設的進程中扮演主角，從而為城鎮化的深入推進注入活力，尤其是通過法律的調節，對城鎮化進程進行“糾偏”和“防誤”。英國長達幾個世紀的農業革命和商業革命以及工業革命，使得英國的城市化猶如瓜熟蒂落，水到渠成。

望山見水的“田園城市”

英國經濟學家劉易斯率先倡導城鎮化，他對城鎮化的定義并不是使鄉下人一窩蜂似地盲目擁入城市，而更多的是把原有的鄉村打造成城鎮，以實現產業的升級換代。劉易斯認為，應該傾力發展一大批農村小城鎮，并在每個小城鎮都建設工廠、醫院、圖書館、學校、電站等硬件設施。

幾個世紀以來，英國實實在在地踐行著望山見水、記得住鄉愁的城鎮化之路。

19世紀的英國社會活動家霍華德曾經在著作《明日，一條通向真正改革的和平道路》中提出的關于“田園城市”的思想一直是城鎮建設的一條重要考慮因素：建設一種結合城市和鄉村優點的理想城市，為了健康、生活以及產業而設計，它的規模能足以提供豐富的社會生活，但不應超過這一程度。

霍華德眼中的“田園城市”的核心是一個花園，周圍一圈布置市政和文化設施群，包括市政廳、音樂廳、博物館、劇院、圖書館和醫院。六條主要街道會從市中心輻射向遠郊。城市會按照同心環的區域規劃，從核心向邊緣看去有公園、購物中心（包含植物園）、住宅區和工業區。主要交通道路沿同心環和半徑分布。

受霍華德思想的影響，1903年，第一座“花園城市”在當時倫敦北48公里的地方建成，它的名字叫“萊切沃斯”。按照霍華德原則建立的這個城市隨后蓬勃發展，于是在1920年，第二座樣板城市，“威爾文花園城”在附近拔地而起。之后，英國陸續在大城市周邊建設了一些具有理想主義色彩的“花園城市”。

多年來，英國建設“花園城市”的步伐從未停止。二戰后，英國陸續打造了近30座“花園城市”，其中包括白金漢郡的米爾頓凱恩斯、東南赫特福德郡的斯蒂文尼奇、北安普敦郡的科比和蘇格蘭的坎伯諾爾德。

最新的案例發生在2014年12月初。12月1日，英國財政大臣喬治·奧斯本在秋季報告中宣布將把英格蘭中部區牛津郡的比斯特打造成“花園城市”。

現在的英國，很難再看見以犧牲農業和農村為代價，人口向倫敦等大城市迅速聚集的“單向型城鎮化”。

相反，大城市人口向周圍的小城鎮、衛星城鎮轉移和流動成為了發展的主流。這一點，由于四通八達的公共交通，特別是鐵路網絡而顯得尤其成功。

倫敦中心城區的上班人口有40多萬，但是居住人口卻只有4萬，大多數的上班族都選擇居住在一個小時火車路程的周邊城鎮，這些城鎮有購物中心和密度不輸于城市的便利店，各種現代化的基礎設施可以滿足舒適的居住。

在這個基礎上，大城市只意味著工作地點，而非必需的獲得更高品質生活的終點。而小城鎮的發展則圍繞著提供更多的住宅、就業機會，保護自然和人文環境等主題。

所以，在英國，城鎮化不以人口向極個別大城市的單向性流動為標志，也不以在城市中建設高樓大廈為標準。

一方面，是城鎮規劃時重視人與環境。另一方面，則是現實的問題：擁擠的市中心，任何與土地有關的大筆交易都將是一件昂貴并且耗時的生意。

而政府絕對不會為了招商引資或者促進商業發展而在行政上以任何手段幫助推進這一過程。

在2014年11月的中英現代綠色城鎮高峰論壇上，來自英國的頂尖建筑、設計、規劃公司代表及英國綠色花園城鎮建設的專家們表示，綠色花園城市的規劃和建設離不開民眾參與。城市建設要以民眾為核心。城市建設先做總體規劃，然后讓民眾參與到規劃設計中，并采納民眾合理方案，按使用者的需求規劃城市建設。來自萊奇沃斯城市管理基金會的專家認為，政府不僅應讓民眾參與城市規劃，還應完善管理機制，讓民眾參與城市管理。此外，綠色“花園城市”不僅具有綠色、低碳、可持續發展的特點，還應有一些特征，比如城市建設要與自然生態環境相協調;城市發展的空間形態符合當地發展現狀、遵循當地自主發展邏輯等。

規劃引導 ?立法護航

據了解，城鎮化開始前英國城鎮人口約占全國總人口的1/5。到了1851年，英國已有超過一半的人口變成了城鎮人，全國大小城鎮有近600座。到19世紀晚期，英國2/3的人生活在城鎮，成為世界上第一個實現城鎮化的國家。這期間，政府引導起到了重要作用，政府主要通過行政手段，如財稅調節和規劃督導等，對城鎮化的發展規模、發展進程，甚至速度、走向等進行宏觀調控，從而使城鎮化整體進程能夠在“健康、有序和充滿生機的軌道”內運行。

既要融入現代元素，過上城鎮生活，又要不忘過去，讓文明歷史脈絡貫通，這是城鎮化的一個重大課題。為此，英國采取了一些行之有效的措施，其中立法是一個利器。

英國媒體相關統計稱，自1909年頒布第一部《住宅、城鎮規劃條例》以來，英國先后頒布了40多部與城鎮化建設有關的法律和法規，它們串起了英國城鎮化建設的一個個成功秘訣。1942年，“福利國家之父”的威廉·貝弗列奇發表《社會保險及關聯服務》的報告，提出消除“貧窮、疾病、懶散、無知、骯臟”等社會問題，建立以醫療保健和國民教育為核心的全國性社會保險制度的主張。這些經濟思想與社會政策主張，受到長期處在城市化社會問題困擾的英國政府的贊許。1947年英國頒布了《城鄉規劃法》，1949年頒布《國家公園和鄉村通道法》，1952年頒布《城鎮發展法》。

1952年發生的倫敦煙霧事件，更是推動政府拉開了第二次大規模治理城市化負面問題（城市病）的序幕。在1953年頒布了《歷史建筑和古老紀念物保護法》等法律，因地制宜，強化特色，根據當地的自然、歷史和產業發展特點予以差異性規劃，充分發揮城鎮文化對城鎮化建設的支援作用，將城鎮文化塑造與突出地域性文化巧妙結合。

英國1971年頒布的《城市、農村規劃法》規定，一切開發行為，包括地下和地面的建筑物，構筑物的新建、擴建、改建，在動工以前必須得到地方規劃管理部門的批準，沒有得到許可的不能進行。

值得一提的是，在英國，規劃的公眾參與力度非常大。英國的各個層次的規劃，如全國性城市發展戰略規劃、市鎮地方規劃及市區局部的改造建設等，都要有公民參與。

公民參與的形式多種多樣：意見聽證、調查表格、電視辯論、網絡投票等。更重要的是，這些意見多半能夠反映到規劃中，真正能夠落實。

首先，規劃員要把民眾的意見進行梳理歸類后向議會和公眾報告，這是必經的法定程序。

其次，要有規劃督察，這是獨立于規劃局之外的另一套人馬。規劃督察除監督規劃的執行情況外，還要對公眾的意見進行了解和裁決。

公眾有不同意見可以向規劃督察申訴、寫信或當面交談，規劃督察先進行協調，如果協調不成，則開庭審理，公眾可進行申辯，最后由規劃督察裁決。

所以，英國政府和公民之間可以耗費幾年的時間圍繞著一棟老房子拆與不拆的問題，來來回回地進行聽證、討論。