企業家人大代表參政觀察

郎佩娟

【摘要】企業家既是企業經營者、組織者和風險承擔者，也是社會進步的重要推動力量。在我國，企業家群體伴隨改革開放和市場經濟的發展而形成，他們中的一些人有人大代表的身份，成為直接影響政治的漸趨強勢的力量。文章從我國社會結構變化這一宏觀背景切入，指出了企業家參政的趨勢和最高形式，歸納了企業家人大代表參政的具體方式，分析了企業家人大代表參政中的問題，提出了解決這些問題的路徑。所有這些觀察都追求一個目的，就是使有擔當的政治家和優秀的企業家在企業家人大代表身上實現完美統一。

【關鍵詞】企業家 企業家群體 人大代表 參政

【中圖分類號】D63 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

我國社會結構新變化：企業家群體的形成及其特點

改革開放后，由于制度變遷和社會發展，尤其是財產私有形式的出現，我國的社會結構發生了重大變化。對于這種變化和變化的具體情況，我國學界多有研究。比較有影響的研究成果之一是楊繼繩所著《中國當代社會階層分析》一書。該書參照財富、權力、聲望等因素，將當代中國的社會結構從上到下劃分為五個等級（階層），即上等階層、中上等階層、中等階層、中下等階層、下等階層。處于上等階層的有政府高級官員、國有銀行負責人、國有大企業經理、國有大事業單位負責人、大型私有企業主等;處于中上等階層的有高級知識分子、中高層干部、中小企業經理、中小私有企業主、外資企業白領雇員、國家壟斷行業員工等;處于中等階層的有一般機關干部、一般文藝工作者、一般新聞工作者、企業中下層管理人員、個體工商業者上層等;處于中下等階層的有農民、工人等;處于下等階層的主要是指城鄉貧困人口。上述研究成果提到的經理人員、私營企業主、國有大企業經理、大型私有企業主、中小企業經理、中小私有企業主等，就職業而言都可以納入“企業家”的范疇。

在我國，企業家是伴隨改革開放，尤其是市場經濟的發展而快速崛起的一個社會群體。從財富、權力、聲望角度看，我國企業家的特點主要有三：

第一，一些企業家占有大量財富。2013年度《財富》雜志“商界風云人物排行榜”，我國有四位企業家上榜，即騰訊公司CEO馬化騰、百度公司CEO李彥宏、大連萬達集團董事長王健林、SOHO中國CEO張欣。《財富》稱，騰訊公司股價2013年以來飆升了61%，成為中國最有價值的民營公司，市值超過950億美元，馬化騰也借此成為中國科技界身家最高的企業家，估計凈資產高達100億美元。

第二，與公權力之間存在大量的相互。無論企業性質如何，企業都承擔著諸多公共職能，例如提供就業機會、參與提供各種公共服務等，因而企業家既是公權力必要時的干預對象，也是試圖對公權力施加影響的力量。隨著我國市場經濟的發展和企業家群體的壯大，企業家與公權力之間的互動將進一步增強。

第三，成長壯大和社會聲望不斷提升。由于歷史和體制等原因，與國外企業家群體相比，我國企業家在戰略、績效、文化、管理、營銷、領導力等方面還存在一定差距。但從整體看，我國企業家的職業聲望處于不斷提升之中。1993年10月，國務院發展研究中心、國務院研究室等單位發起建立了“中國企業家調查系統”。該系統跟蹤調查顯示，最近20年來，在市場化改革、經濟增長和社會發展的過程中，中國企業家隊伍也在沿三條主線不斷成長，一是能力素質的提升，二是責任擔當的擴展，三是企業家精神的弘揚與企業文化的蘊育。2006年，一批具有社會責任感的企業家聯合發起成立了“中國企業社會責任同盟”。該聯盟是迄今為止中國CSR領域最具影響力的非政府組織，在致力于企業社會責任本土化的同時，極大地提高了中國企業家的社會聲望。

企業家參政趨勢和最高形式

從政治規律上看，有參政需求和參政資源，參政就會成為一種必然。企業家的上述三個特點同時反映了企業家的參政需求和參政資源。首先，企業家有參政需求。企業家群體也可以被看作是一個利益群體，這一群體的存在與發展、利益獲取與維護等，需要有良好的政治、行政環境，而良好的政治、行政環境是通過企業家與政治家之間的互動得到的。在這種互動中，企業家的主動性可以使企業利益得到更好表達和更多重視。其次，企業家有參政資源。金錢財富、公共職能、社會聲望是企業家參政的三大資源。企業家參政的最高形式是當選人大代表，并以人大代表的身份參政。理由主要有二：第一，我國的根本政治制度是人民代表大會制度，人民通過選舉自己的代表組成人民代表大會，行使國家權力。第二，人大代表享有法律賦予的各項權利，包括參加會議權，審議權，發表意見權，提出議案權，提出質詢案、罷免案權，提出建議、批評、意見權，選舉權，表決權等。這些權利使得人大代表的參政更加直接、便捷，更直接地影響法律和公共政策的制定。

從我國人大代表的結構看，隨著企業家群體的形成和壯大，企業家人大代表的數量也在增加。在我國各級人大代表中，企業家人大代表的人數位列第二，僅次于黨政軍官員人大代表人數。據統計，在2987名十一屆全國人大代表中，黨政軍官員占50%以上;企業家約占20%;科、教、文、衛、體、工人、農民等約占30%。對全國人大代表中的企業家人大代表作地域分析發現，山東省企業家人大代表數量最多，占本省全國人大代表的比例為35.36%，僅比官員占比少3個百分點;企業家人大代表占比30%以上的省份，從第二到第五依次是：河北省33.88%;湖南省32.20%;遼寧省31.82%;河南省30.72%。這些省份企業家人大代表占比高，與這些省份的經濟發展狀況密切相關。另據統計，在2987名十二屆全國人大代表中，黨政軍官員占64%;企業家占23%;科、教、文、衛、體高級專業人士占9%;基層工人農民等占4%。企業家人大代表數量的增加和占各級人大代表比例的提高，大大增加了企業家人大代表的影響力。

企業家人大代表參政的具體方式

與其他人大代表的參政方式相同，企業家人大代表可以在人民代表大會召開期間行使參政權，也可以在人民代表大會閉會期間行使參政權。企業家人大代表會議期間常用的參政方式主要有四種：

提出議案。按照《人大機關公文處理辦法》的定義，議案是指根據法律規定，依據法定程序，提案人向人大及其常委會提請審議的事項。提出議案是人大代表的法定權利和履職的重要工具。人大代表提出的議案有兩種走向，一種是進入人大會議審議程序，一旦表決通過就會產生效力;另一種是不進入人大會議審議程序，會后轉送有關國家機關處理。我國法律對議案主體、議案內容和議案提出程序等問題都有明確的規定。

就議案主體而言，議案可以由代表團提出，也可以由代表聯名提出。全國人大議案應當由30名以上代表聯名提出，縣級以上地方人大議案應當由10名以上代表聯名提出。就議案內容而言，議案事項不能超越本級人大及其常委會的職權范圍。依據《全國人民代表大會代表議案處理辦法》的規定，下列事項可以作為代表議案提出：制定法律、修改現行法律、解釋法律的議案;需要由全國人大及其常委會決定的有關憲法實施中的重大問題的議案;應當由全國人大及其常委會決定或者批準的其他事項的議案。下列事項不應當作為代表議案提出：國務院行政管理職權范圍內的事項;應由地方各級人民代表大會和地方各級人民政府處理的地方性事務;人民法院和人民檢察院審判權、檢察權范圍內的事項;政黨、社會團體、企業事業組織和個人的事務;其他不屬于全國人民代表大會及其常務委員會職權范圍內的事項。就議案提出程序而言，為了保證議案的質量，使議案符合法律規定的結構（案由、案據、方案）、載體等要求，人大代表提出議案之前要進行視察、專題調研等活動， 在認真醞釀和充分準備的基礎上提出議案。

企業家人大代表處于市場經濟發展前沿，對產業政策、產業發展、企業運行和市場需求等情況了解最多，體會最深，所提議案大多涉及產業政策和發展。例如，在無錫市十五屆人大一次會議上，企業家吳惠明等22名代表提出了《關于制定〈無錫市促進實體經濟產業升級發展條例〉的議案》。會議將該議案交由無錫市人大法制委員會進行審議，審議結果向市人大常委會報告。法制委員會對辦理該議案十分重視，通過座談會、論證會、資料收集等方式，對議案所提立法建議的必要性、可行性進行了調研論證。法制委員會于2012年7月19日召開全體會議對該議案進行了審議，并于8月3日向市人大常委會主任會議作了匯報。該議案直接推動了促進無錫市中小企業發展的地方性法規的立法進程。

提出建議、批評和意見。按照《人大機關公文處理辦法》的定義，建議、批評和意見是指人大代表向人大及其常委會提出，由常委會辦事機構交由有關機關、組織研究處理并負責答復的事項。提出建議、批評和意見是人大代表的法定權利，也是人大代表履職和參加國家事務、經濟和文化事業、社會事務管理的重要工作。人大代表在會議期間提出的建議、批評和意見由大會秘書處受理;在閉會期間提出的建議、批評和意見由人大常委會辦事機構受理。我國法律對提出建議、批評和意見的主體、內容、程序等問題都有明確的規定。

就主體而言，建議、批評和意見可以由單個代表提出，也可由多個代表聯名提出。聯名提出的，領銜代表要采取適當方式，使參加聯名的代表知曉建議、批評和意見的內容。就內容而言，依據《全國人民代表大會代表建議、批評和意見處理辦法》的規定，人大代表要圍繞國家發展大局，就政治、經濟、文化、社會生活中的重大問題和人民群眾普遍關心的問題，對全國人大及其常委會、國務院及其部門、最高人民法院、最高人民檢察院等國家機關的工作提出建議、批評和意見。下列事項不作為代表建議、批評和意見提出：涉及解決代表本人及其親屬個人問題的;代轉人民群眾來信的;屬于學術探討、產品推介的;沒有實際內容的;其他不應當作為代表建議、批評和意見的。就程序而言，人大代表應當在深入調查研究和全面了解情況的基礎上提出建議、批評和意見。

企業家人大代表具有企業家和人大代表雙重身份，因而企業家人大代表在會議期間和閉會期間提出的建議、批評和意見，可以突破企業利益而進入到更廣闊的公共領域。事實也是如此。我國一些企業家人大代表提出的建議、批評和意見，就內容而言是比較廣泛的。2013年十二屆全國人大一次會議召開時，全國人大代表、騰訊公司董事會主席兼首席執行官馬化騰提出了三項建議。建議一是“營造良好自主創新環境，促進科技創新企業發展”;建議二是“實施互聯網發展戰略，加快經濟社會創新發展”;建議三是“將互聯網企業‘走出去’提升為國家戰略”。三項建議中的第一項，其內容已超越了互聯網企業的發展而進入到創新型國家、創新型企業建設的層面。

發表意見。人大代表發表意見是指人大代表在會議期間對議案、報告等發表言論、提出見解。發表意見是人大代表的法定權利、義務和履職的常用工具。對于人大代表發表意見的權利，《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第三條第一項規定：“人大代表出席本級人民代表大會會議，參加審議各項議案、報告和其他議題，發表意見”。對于人大代表發表意見的義務，前法第四條第二項規定：代表應當“按時出席本級人民代表大會會議，認真審議各項議案、報告和其他議題，發表意見，做好會議期間的各項工作”。為了保障人大代表的發表意見權，前法第三十一條規定：“代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決，不受法律追究”。

因個人魅力、企業社會影響力、專業性等原因，有些企業家人大代表發表的意見受到更多關注。例如，十二屆全國人大一次會議召開時，金山軟件公司董事長雷軍發表了“將互聯網行業發展納入國家戰略，推動傳統產業轉型升級”的意見。他認為，在過去15年間，中國的互聯網行業涉足傳媒、軟件、游戲、商務等行業，已經具備了巨大的產業規模，成為這些行業的顛覆性力量，且日益滲透到更多的行業，例如手機、金融等。鑒于互聯網行業的優勢和對經濟發展、經濟結構調整全局的帶動性，我國要把互聯網行業發展納入國家戰略，把握住互聯網的時代機遇，用互聯網行業的發展推動傳統產業的轉型升級。該意見經媒體報道后，引起廣泛社會影響。

提出質詢案。質詢案是指人大代表、人大常委會組成人員在會議期間對行政機關、審判機關、檢察機關提出質問并要求答復的一種書面文件。我國法律對提出質詢案的主體、內容、答復等問題都有明確的規定。《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第十四條規定：“全國人民代表大會會議期間，一個代表團或者三十名以上的代表聯名，有權書面提出對國務院和國務院各部、各委員會，最高人民法院，最高人民檢察院的質詢案。縣級以上的地方各級人民代表大會代表有權依照法律規定的程序提出對本級人民政府及其所屬各部門，人民法院，人民檢察院的質詢案。鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表有權依照法律規定的程序提出對本級人民政府的質詢案。質詢案應當寫明質詢對象、質詢的問題和內容。質詢案按照主席團的決定由受質詢機關答復。提出質詢案的代表半數以上對答復不滿意的，可以要求受質詢機關再作答復”。

企業家人大代表領銜提出、且引發較大社會反響的質詢案發生在2000年1月。2000年1月22日，廣東省九屆人大三次會議在廣州舉行。當天下午，由佛山團代表、佛山照明有限公司董事長、總經理鐘信才領銜，共有25位代表聯名向大會秘書處議案組提交了題為《對四會市在北江邊建電鍍城事件處理不當》的質詢案，要求省環保局作出答復。質詢案稱：四會市在北江邊建電鍍城沒有進行環境影響評估，未經批準就擅自接收18家電鍍廠進駐建設是違法的。省環保局1999年8月就知曉此事，但遲遲不作處理，使事態發展越來越嚴重。到質詢案提出之前，電鍍城已有8家電鍍廠建成投產，有7家電鍍廠的廢水未經處理直接排入北江，造成佛山市飲用水源嚴重污染。省環保局雖多次到四會市調查，但一直未依法處理。質詢案提出后，經大會批準，2000年1月25日上午舉行了質詢會，由省環保局負責人到會答復。該負責人的答復是：從目前的檢測看，污水處理全部達標，沒有直接排入北江。對于這個答復，代表們并不滿意。上午11時許，表決開始。經過兩輪表決，最終表決結果是滿意對不滿意5∶23。質詢會結束后，省環保局向四會市南江經濟開發總公司發出了《關于要求四會市南江工業園電鍍廠停止建設和調試的通知》。

企業家人大代表參政存在的問題及解決途徑

企業家具有出類拔萃的見識和能力（尤其是創新能力），這使得企業家群體成為我國社會的精英群體。但是，由于多種原因，例如形成時間短、體制機制不完善、經不住各種誘惑等，我國企業家群體還存在這樣那樣的問題，其中的一些人甚至淪為罪犯。北京師范大學中國企業家犯罪預防研究中心，跟蹤研究企業家犯罪問題，連續發布了2012、2013、2014年度《中國企業家犯罪報告》。該報告的企業家概念是指企業內部的高級管理人員，包括董事長、董事、經理、實際控制人、董事會秘書、財務負責人以及公司章程規定的其他高級管理人員。該報告統計數據的來源，一是媒體公開報道的企業家犯罪信息（2012、2013年），二是中國裁判文書網公布的刑事案件一審判決書（2014年）。報告收集的企業家犯罪案例2012年245例，2013年463例，2014年657例。

企業家人大代表身處企業家群體，因而企業家的共性問題在一些企業家人大代表身上也或多或少存在，包括企業家人大代表犯罪。王榮利在《中國企業家犯罪基本情況統計與分析》一書中根據媒體公開報道，收集了1990年至2008年221個企業家（企業主要經營管理人員，不包括銀行等金融機構負責人）的犯罪案例。在221個犯罪的企業家中，擔任過各級人大代表的有45個，占總數20.35%，其中擔任過全國人大代表的有14個，占總數6.33%。91個國企企業家中，擔任過各級人大代表的有19個，其中擔任過全國人大代表的有7個。130個民營企業家中，擔任過各級人大代表的有26個，其中擔任過全國人大代表的有7個。

從企業家人大代表參政、履職情況看，存在的主要問題是“五不”，即不出席會議，不發表意見，不參加各項履職活動，不聯系選民，不反映民意。一言以蔽之，一些企業家人大代表不履行或者不積極履行法定義務，常見的托詞就是“工作忙”。這種托詞在法律上、道義上都是站不住腳的。在法律上，按照《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第四條的規定，人大代表有七項義務，即模范地遵守憲法和法律，保守國家秘密，在自己參加的生產、工作和社會活動中，協助憲法和法律的實施;按時出席本級人民代表大會會議，認真審議各項議案、報告和其他議題，發表意見，做好會議期間的各項工作;積極參加統一組織的視察、專題調研、執法檢查等履職活動;加強履職學習和調查研究，不斷提高執行代表職務的能力;與原選區選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務;自覺遵守社會公德，廉潔自律，公道正派，勤勉盡責;法律規定的其他義務。據此，人大代表不履行或者不積極履行法定義務是一種違法。在道義上，人大代表不是榮譽稱號，而是一種深厚的信任和沉重的責任。某人當選人大代表，同時也意味著他身上承載了選民的信任和代議的責任。如果他當選后不履行或者不積極履職法定義務，他不僅違背法律，同時也辜負了選民的信任，欠下了選民巨額的道德債務。

企業家人大代表履職中的“五不”，很大程度上源于企業家人大代表政治使命和公共責任意識缺失，不能正確認知和處理雙重身份的關系，認同企業家身份多，認同人大代表身份少;以企業家身份活動多，以人大代表身份活動少;謀求企業利益多，謀求選民和公共利益少。解決這一問題，需要企業家人大代表徹底轉變觀念和行為方式。從法理上說，企業家一旦成為人大代表，他的企業家身份就降到了次要地位，而民意代表身份就升到了主要地位。如果企業家人大代表不作這樣的轉變，不履行人大代表義務，甚至利用人大代表身份謀求私利，則應當依法被罷免或者終止代表資格。

解決企業家人大代表參政中的問題，除本人轉變觀念和積極履行人大代表各項義務外，其根本路徑是嚴格執行《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》、《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》、《全國人民代表大會組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律，尤其要嚴格把住人大代表選舉和監督環節。

第一，嚴格把住人大代表選舉環節。從現實情況看，我國一些地方在人大代表選舉中存在嚴重違法。2012年12月28日至2013年1月3日，湖南省衡陽市召開十四屆人大一次會議，527名市人大代表出席會議。在差額選舉湖南省人大代表的過程中，發生了以賄賂手段破壞選舉的違法案件。經查，有56名當選的省人大代表存在賄選行為，涉案金額人民幣1.1億余元;有518名市人大代表收受錢物。案發后，湖南省十二屆人大常委會六次會議作出決定，確認以賄選當選的56名省人大代表當選無效并予以公告;衡陽市有關縣（市、區）人大常委會會議分別決定，接受512名收受錢物的市人大代表辭職。其他6名收受錢物的市人大代表因調離本行政區域已終止代表資格。事實證明，有的人大代表不履行法定義務乃至道德敗壞、腐化墮落、違法犯罪等絕非偶然。這些人原本就不具備當選人大代表的條件和能力，只是靠違法手段才謀得了人大代表的頭銜。這樣的人當人大代表，不履行法定義務不足為怪。因此，把住人大代表選舉關，有利于從源頭上預防人大代表履職中的不作為和其他違法違紀行為。

第二，嚴格監督人大代表，尤其要嚴格監督人大代表履行義務的情況。《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》等法律，對監督人大代表有明確規定。該法第四十七條規定：“選民或者選舉單位有權依法罷免自己選出的代表”。第四十八條規定：“代表有下列情形之一的，暫時停止執行代表職務，由代表資格審查委員會向本級人民代表大會常務委員會或者鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會報告：（一）因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判的;（二）被依法判處管制、拘役或者有期徒刑而沒有附加剝奪政治權利，正在服刑的”。嚴格監督人大代表是督促人大代表積極履職和預防人大代表腐敗的最有力手段。

責編 / 王坤娜