公民參與公共政策制定的價值與障礙

莫蘭　鄒順康

【摘要】廣泛的公民參與公共政策制定是推進民主進程，提高公共政策制定質量，保證公共政策“共贏”的基石。隨著經濟政治社會的發展，公民參與公共政策的制定已成潮流而漸趨成熟，但還存在著不可忽視的障礙性因素。通過對當前我國公民參與公共政策制定的優缺點分析，探求完善公民參與公共政策制定的有效路徑，對完善公民參與公共政策制定的理論和實踐都有重要意義。

【關鍵詞】公民參與 公共政策 制定 價值 障礙

【中圖分類號】D63 ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

廣泛的公民參與是達成公共政策科學化、民主化的前提和基礎。公共政策作為對公共資源進行權力支配的過程，其科學與民主的決策既能實現公共利益的最大化，又能最大限度地滿足公民的合理社會需求。

可以肯定地說，隨著民主理論的研究與實踐的持續推進，公民參與公共政策的制定已經成為民主決策與科學決策的趨勢而不可逆轉，這在理論上有必要對公民參與公共決策的制定進行廓清，以使公共政策制定者和廣大公民形成一致的認知，從而在公共政策制定實踐中最大可能地規避決策失誤，使決策公開、陽光，在制度上和程序上盡可能保證公民參與公共政策制定的有序、有據，充分激發廣大公民參與公正政策制定的主觀能動性。

廣泛的公民參與公共政策制定的正面價值

彰顯公共政策制定的合法。邁克爾·羅斯金認為：“為什么人們需要立法機構，因為在這里他們能感覺到自己被代表了，當人們感到政府是在公平地代表他們，并且在選舉官員和作出重要決策時他們擁有發言權，他們就選擇了這種‘統治的同意’，由此政府也具備了其‘合法性’中最重要的條件。”①政府在公共政策的制定中發揮著主體性作用，首先要考慮的是公共政策的服務對象是哪個？政府在制定公共政策時一刻也不能忽視作為公共政策服務的對象—公民。

我國實行的是代議制民主，這種民主的缺點是公民意愿代表的有限性，公共決策時實際上表現為精英政治;而除參與決策的民意代表外的大量公民，被認為他們的政治訴求或者愿望的表達缺乏理性，即便是讓他們參與決策，公共決策的質量也很難得到保證。因此，政治生活中，如何搭建一個廣泛的公民參與公共決策的平臺，并且在這個平臺上使公民能夠廣泛參與、自由表達、平等地參與公共政策制定，對彰顯公共政策的合法性有重要意義。

力求公共政策的科學正確。正確科學的公共政策是達成政策目的，滿足公民意愿訴求的前提。廣泛的公民參與從不同的看問題角度、不同的訴求水平提供了豐富多彩的決策信息與依據;人民群眾是歷史的主體，同樣公共政策的制定也要堅持走群眾路線，通過集中公民的智慧和意見，借鑒不同領域的知識和觀念，為公共政策制定者提供及時、有用的大量信息，既保證了公共決策的質量，還能培育公民參與政策的積極性和民主意識，提高公共決策的認同感和參與決策的責任感。

公共政策與公民的公共利益息息相關，不僅包括公眾關心的物價和各類收費，還包括生活中的方方面面，如公共交通、醫療保險、道路建設、社區管理等，從公共政策制定的倡議、草擬、出臺，每個環節都備受公民關注，存在于公民中的領域精英也能為公共政策的制定發揮出更大的能動性和創造性，使公共政策制定達到公民和政策制定者的共贏價值追求。廣泛的公民參與可以在充分提高公共政策制定質量的同時，一定程度上還可以避免公共政策制定的“尋租”現象，使公共政策的制定充分彰顯政策的合法性與科學性。

充分體現公民的利益訴求。公共政策的制定有兩個不可能忽視的事實，那就是公共政策制定的環境是在一定的政治、經濟和社會環境之下的，所以決定公共政策制定的不僅僅是它要達到的目標，還有其他的影響要素;另一個就是公共政策的制定者是有限理性的參與者。由于公共政策的受眾是不同的個體，所以不同的公民對公共政策的期待與制定的內容就有價值上的不同訴求，有些學者認為這些不同的價值訴求是非理性訴求，這點我認同。可以承認這些訴求的非理性，但是不能說這些訴求都不合理。如果沒有廣泛的公民參與公共政策的制定，那么公共決策要代表最大多數公民的利益可能僅僅是口頭上喊、理論上講，在實踐中去體現就比較難了。

在市場經濟體制下，群體的多元決定了其利益訴求的多元，作為公共政策決策選擇的原則也是公共利益的最大化，廣泛的公民參與可以使他們獲得和政策制定者一樣表達訴求的機會，使他們的利益得以關注并獲得平衡，使公共政策的認同對象最大化的同時，促進了公共政策執行的效率和落實質量的提升。

促進民主進程和社會和諧。過度的權力集中必然導致公共決策偏離目標，甚至會滋生腐敗。為了減少不必要的決策失誤和盡可能地避免腐敗，公共政策的制定與執行需要廣泛的公民參與和進行監督，需要公開與透明。公民要及時獲得與自己有關的公共政策信息，如選舉活動、政策制定、制定法律、政策執行等，都要求政府行為要公開透明，在第一時間通過各類媒介把這類信息發布以使公眾及時知曉，這樣公民才能有序有效地參與公共政策制定出，表達自己的訴求，并對公共政策的執行情況進行有效地監督。

廣泛的公民參與公共政策制定既使公共政策說服力增強，還有利于建立人際互信。人際互信建立的前提是尊重、包容、理解。盡管公民個體間存在著經濟、認知、價值訴求等方面的多樣性與差異性，公共政策的制定承認這些多樣性與差異性，并且兼顧各方面的利益，實行利益的整合，達成公共利益的最大化。這種公共政策的制定以公民意愿為中心，以公共利益的實現為前提，以公開、透明、合作為基礎，這必然有利于和諧社會的構建，實現社會公共價值的最大化。

影響公民參與公共政策制定的障礙性因素

制度虛設使得公民參與公共決策的意愿不足。政府為促進公民參與公共決策制定了一系列的政治制度，如人民代表大會制度、政治協商會議制度、來信來訪制度、基層群眾民主自治制度等，但這些制度的落實及作用的發揮更多時候停留在理論和原則層面，離廣泛的公民參與公共決策目標偏差甚遠。再以人民代表大會制度為例，其創設目的就是要集中民意，鼓勵參政議政，對于形成的政策決議結合地區特點層層抓好貫徹。僅就其代表結構就可以看出來，“民聲”住往被“官聲”蓋過，這使得公民參與公共政策制定的積極性不強，公民參與僅僅停留在意見表達，更談不上提出創造性的建議和意見，對公共政策制定的影響效果也微乎其微。

程序不清使得公民參與公共決策的途徑不足。美國知名法官福蘭克·弗特認為：“自由的歷史基本上是奉行程序保障的歷史。”②這說明廣泛的公民參與公共政策制定需要有程序過程的制度性保障才能得以實現，但是公民參與公共政策制定的理念、素質等都要通過程序化的演練才能養成和提高。而當前關于公民參與公共政策制定的制度或者說法規建設，在程序的細節上不清楚，盡管在總體指導思想或者整體內容上體現著公民是公共政策制定的主體，是重要的有效的參與者，甚至權力屬于人民，可是在公民參與公共決策的程序規定上卻是操作性不強，甚至可以用缺失來形容，并沒有將公民參與公共決策的方式、內容、途徑等加以程序上的明確，這就使得公民參與公共決策隨意性較大。

我們一般把公民參與公共政策制定的途徑分為兩種，一種是制度內，還有一種是制度外。制度內的途徑是指由政府主導和創設的公民參與公共政策制定的途徑，這種途徑程序統一有序，主要的方式有代議方式、信訪模式、公推公選、懇談會等;體制外的途徑指的是由社會、公民個體或者群眾組織自由形成的參與公共決策的途徑，這種途徑隨意性較大，主要的方式有游行、演講游說、網絡參政等。

信息控制使得公民參與公共決策的認同不足。不可否認的是公民掌握的信息與政府控制的信息是不對等的，或者叫做信息不對稱。公共決策者在信息的獲取或者控制上有得天獨厚的優勢，他們掌握的許多信息資源是公民無法或者不可能知曉的，也就不能提出有建設性的意見或者建議，心理上必然難以認同。公民參與公共政策制定的積極性不高、意愿不足，當然其參與公共政策制定的效率必然不會高。

更有甚者，部分公共政策制定者存在著不正確的政績觀，在制定公共政策時出于個人政績的需要，出于個人所謂權威的體現，對有關公共政策制定的部分信息，尤其是負面性的信息進行了人為控制，只公示公共政策制定的目標和采取該政策可能帶來的公共利益，對該政策制定后不利于公共利益的方面不予以公開，這種信息上的不對等，必然使公民對公共決策制定缺少認同，不能高效地實踐民主管理。

非組織化使得公民參與公共決策的質量不足。公共政策制定實踐中，公民個體參與公共政策制定的作用是微乎其微的，公民更多時候是通過組織形式參與到公共政策的制定中來，而這種通過組織形式參與公共政策制定是一種間接性參與，組織在公民參與公共政策制定中起著關鍵性作用，其組織化程度與影響公共政策制定的影響力呈正相關。在中國現行的政治狀況下，社會組織的力量與系統的政治力量進行博弈，政治系統的力量遠占上風，像現有的各類公民組織如工會、行業協會、各種聯合會等也都是在政府的引導下建立與運行的，不可避免地帶有“看政府眼色行事”的特點，這些組織在代表公民利益時帶有比較明顯的政府色彩，使得公民的訴求表達受到抑制或不準確表達在所難免。當然出現這種狀況，主要的歸因還是公民組織的組織化程度低與缺少社會精英。正如人民代表，基本上都是來自于各行業、各民族、各戰線的精英，這些精英在市場經濟條件下一樣存在“經濟人假設”的現象，他們在參與公共政策制定時有可能存在著“搭便車”事實，這必然威脅著其他公民的利益和民主的實現。

完善公民參與公共政策制定的對策措施

塑造公民參與公共政策制定的理念。隨著經濟政治體制的漸趨完善，公民參與公共政策的制定已成潮流趨勢。也有學者將公民參與公共政策制定的理念稱之為參與型政治文化，它對公民的要求是公民主體要有相當強烈的參與公共政策制定的意識，對公共政策制定者有信任、有尊重、有包容，并且具備參與公共政策制定的能力和多樣化的參與公共政策制定的途徑，對公共政策的制定產生有效性的影響。這種參與型的公共政策制定的理念不僅彰顯著公共政策制定者的意志，又體現著公民的價值訴求，是一種政府和公民良性互動的公共政策制定文化。

要踐行這一理念，從政府層面來看，主要由政府起主導作用，使得公民完成兩個轉變：一個是由公民社會向市民社會的轉變，使得公民成為國家治理系統中的主體，既有參與公共政策制定的能力，又能合理有效表達、維護、實現其利益訴求;另一個是由公民個體參與公共政策制定向有組織化的參與公共政策制定，使得代表公民訴求的非政府組織，通過合作、協商，加強公共政策制定的認同，拓寬公民參與公共政策制定的渠道。從公民層面來看，就是要努力提高公民主體的綜合素質，加強參政、議政的學習，既提高公民主體參與公共政策制定的積極性，又在一定程度上使得公民參與公共政策制定朝著有序、高效的方向發展。

健全公民參與公共政策制定的機制。信息的不對稱使得公民參與公共政策制定的意愿不足、認同感降低、公共政策制定水平在低層次徘徊，所以有關公共政策制定的信息一定要公開透明，讓公民享有公共政策制定的足夠知情權。公共政策的制定是一個程序過程，程序合法才能保證公共政策的合法，才能有效地避免公民參與公共政策制定的無序無效，所以要求國家管理者制定相關的公民參與公共政策制定的法律規范，使得公民“制度化”參與公共政策制定，做到有法可依、有據可循，依法參與公共政策的制定，同時公民對公共政策的執行情況有監督權，要充分利用好兩個監督渠道：一個是公民個體、社會組織為主體的群眾監督體系;另一個是網絡、電視、廣播等大眾傳媒為主的輿論監督體系。

拓寬公民參與公共政策制定的平臺。高效的公民參與公共政策制定的平臺可以確保公共政策“共贏”。當前主要是利用好以下幾個平臺：一是聽證會制度。聽證會制度源自于西方，卻與中國國情結合獲得了發展，目前在我國主要在三個領域用的頻率相對較高，即價格制定、國家行政處罰與立法聽證。聽證制度有自己嚴格的程序和實施步驟，使用得當對于公共政策的制定大有裨益。二是來信來訪制度。信訪制度是密切政府與群眾關系的有效載體，隨著經濟社會的發展，信訪需要進一步規范來信來訪程序、拓寬來信來訪渠道、建立來信來訪法庭，推動來信來訪制度的改革，對于推進民主進程意義深遠。三是信息披露制度。通過建立發言人制度，為公民參與公共政策的制定提供及時、準確、充足的信息資料，讓最大量的公民充分知情，通過透明公開讓公民訴求得到充分地表達，對政府進行有效地監督，促進公共政策制定的科學民主化。四是網絡參政。中國網民眾多，手機、寬帶用戶逐年上升，拓寬了公民參與公共政策制定的渠道，公民可以利用網絡及時反饋問題、表達訴求、實現利益;政府可以了解民意，實現公共利益的最大化。五是利用好短信、微信、電話平臺。電話的高普及率，短信、微信的高使用率，使得公民參與公共政策制定成為可能。

完善公民參與公共政策制定的法規。完善公民參與公共政策制定的法規體系，使公民參與公共政策的制定有法可依，按法參與。一是要健全公民參與公共政策制定的法規體系，這類法規制度至少要包括保障公民依法參與公共政策的制定有法可依，同時對違背法律破壞公民參與公共政策制定的行為進行懲處有章可據。二是加大普法力度，提升公民的法律素質。普法是法律知識的啟蒙，通過普法讓公民了解法律知識，培育公民的法律意識，牢固樹立法制觀念，使得法制精神內化于心，外化于行。三是程序清晰。清晰的程序避免公民參與公共政策制定的盲目隨意，而且還能對公共政策的制定產生積極的影響，保證公民參與公共政策制定的有序高效。

（作者分別為西南大學政治與公共管理學院博士研究生，西南大學政治與公共管理學院副教授、副院長）

【注釋】

①[美]邁克爾·羅斯金：《政治學》，北京：華夏出版社，2002年，第5～6頁。

②[美]丹尼爾·貝爾：《資本主義的文化矛盾》，臺北：久大文化股份有限公司，1989年，第198頁。

責編 /王坤娜