依法治國(guó)背景下農(nóng)村基層民主建設(shè)思考

庾文焰　程爐

【摘要】依法治國(guó)是民主政治的必然要求，也是現(xiàn)代政治文明的基本標(biāo)志。農(nóng)村基層民主本質(zhì)上是一種以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理模式，同時(shí)也是一種按民主理念設(shè)計(jì)的具有現(xiàn)代意義的鄉(xiāng)村民主制度，要求法律在其中發(fā)揮積極作用。回顧農(nóng)村基層民主建設(shè)的成效、現(xiàn)狀及不足，展望并探討農(nóng)村基層民主未來(lái)的發(fā)展走向，同時(shí)開(kāi)拓適合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)村基層民主的多種實(shí)現(xiàn)形式，具有重要的理論和實(shí)踐意義。

【關(guān)鍵詞】基層民主 依法治國(guó) 鄉(xiāng)村自治

【中圖分類號(hào)】D6 ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

依法治國(guó)和基層民主建設(shè)的內(nèi)涵與現(xiàn)狀

“依法治國(guó)就是依照體現(xiàn)人民意志和社會(huì)發(fā)展規(guī)律的法律治理國(guó)家，而不是依照個(gè)人意志、主張治理國(guó)家;要求國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)運(yùn)作、社會(huì)各方面的活動(dòng)統(tǒng)統(tǒng)依照法律進(jìn)行，而不受任何個(gè)人意志的干預(yù)、阻礙或破壞。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，依法治國(guó)就是依照法律來(lái)治理國(guó)家，法律就是一個(gè)尺子;但是以法治國(guó)是指用法律治理國(guó)家，法律就是一部真理。”①“依法治國(guó)的本質(zhì)是崇尚憲法和法律在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的權(quán)威，徹底否定人治，確立法大于人、法高于權(quán)的原則，使社會(huì)主義民主制度和法律不受個(gè)人意志的影響。”②“依法治國(guó)”對(duì)農(nóng)村基層民主建設(shè)有著十分重要的作用和意義，法律是基層民主建設(shè)的一個(gè)標(biāo)桿和尺度，必須依法促進(jìn)民主建設(shè)向前發(fā)展。

“人民民主是社會(huì)主義的生命，發(fā)展社會(huì)主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。”③“農(nóng)村基層民主指農(nóng)村基層組織實(shí)行四個(gè)民主、兩個(gè)公開(kāi)，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，以及村務(wù)和政務(wù)公開(kāi)。同時(shí)，農(nóng)村基層民主是我國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)和政治體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。”④如今，中國(guó)農(nóng)村的基層民主是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑，村民自治的逐步完善，人民依法直接行使民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)積極性的增加，自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的貫徹落實(shí)，都凸顯出農(nóng)村基層民主建設(shè)對(duì)我國(guó)政治文明建設(shè)的深遠(yuǎn)影響。農(nóng)村基層民主的發(fā)展對(duì)于促進(jìn)我國(guó)的政治文明建設(shè)起著重大作用，同時(shí)也關(guān)系到農(nóng)村矛盾的解決和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。此外，農(nóng)村基層民主的進(jìn)步也會(huì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)與發(fā)展，反過(guò)來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也會(huì)促進(jìn)農(nóng)村基層民主的進(jìn)步。

十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)在農(nóng)村的經(jīng)營(yíng)制度和生產(chǎn)方式發(fā)生了很大改變，農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性空前高漲，生產(chǎn)力得到快速發(fā)展。同時(shí)，村干部加強(qiáng)民主思想的引導(dǎo)，村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度推行，民主監(jiān)督機(jī)制逐步形成，農(nóng)民群眾積極參與村務(wù)決策，民主法制意識(shí)也得到了提高。近年來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的大力推動(dòng)下，農(nóng)村基層民主建設(shè)進(jìn)程有所加快，法制化、制度化、程序化的實(shí)現(xiàn)力度大大增加。但是現(xiàn)階段，農(nóng)村基層民主建設(shè)中也存在諸多問(wèn)題。

基層民主建設(shè)的成就。首先，民主選舉的實(shí)現(xiàn)。在“依法治國(guó)”的背景下，民主選舉的踐行一定要重視法制。依照法律，嚴(yán)守法律的尺度，實(shí)行村民推薦村民代表、選舉村干部，實(shí)現(xiàn)村民參與村干部的民主選舉，發(fā)揮了全體村民參與村級(jí)組織建設(shè)的積極性，也將村干部的選舉置于廣大村民的監(jiān)督之下，使村干部的選舉變得更加公開(kāi)、透明和公正，從而提高了村干部選舉的代表性、科學(xué)性、民主性，進(jìn)而有利于推進(jìn)村級(jí)組織建設(shè)取得更大的發(fā)展。

其次，民主決策的實(shí)現(xiàn)。各村依照法律，在“依法治國(guó)”的大基調(diào)下，從實(shí)際出發(fā)，聯(lián)系村民的切身利益，共同研究決定村級(jí)組織建設(shè)的重大事項(xiàng)，特別是事關(guān)全村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村民共同利益的重大事項(xiàng)，有利于增強(qiáng)村級(jí)組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力和向心力。“一事一議”是實(shí)現(xiàn)村民民主決策的重要方式，大力推行“一事一議”這種民主決策的形式，改善過(guò)去少數(shù)人總攬大權(quán)、包攬村務(wù)的不民主現(xiàn)象，調(diào)動(dòng)農(nóng)民主動(dòng)參與村級(jí)組織建設(shè)的積極性，維護(hù)農(nóng)民的切身利益，為民主決策機(jī)制的形成提供保障和支持。

再次，民主管理的實(shí)現(xiàn)。在“依法治國(guó)”的指導(dǎo)下依法管理，村民選出代表自己意志的人來(lái)?yè)?dān)任村干部，維護(hù)村民的根本利益，加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)，推行村級(jí)事務(wù)、財(cái)務(wù)向村民公開(kāi)并由村民共同管理，落實(shí)村務(wù)民主管理。“沒(méi)有規(guī)矩不成方圓”，各地按照《村民委員會(huì)組織法》，結(jié)合各地的實(shí)際情況，制定符合當(dāng)?shù)貭顩r的村民自治條例和章程，為村民進(jìn)行政治參與、行使民主權(quán)利提供了法律準(zhǔn)則，在很大程度上規(guī)范了村民的自治行為。

最后，民主監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)。響應(yīng)“依法治國(guó)”的號(hào)召，依據(jù)法律，完善民主監(jiān)督的法律法規(guī)。推行村級(jí)財(cái)務(wù)、事務(wù)向村民、村民代表公開(kāi)后，村干部接受村民的監(jiān)督，行為舉止受到了一定約束，工作作風(fēng)和生活作風(fēng)也更加正派，村干部和農(nóng)民群眾之間的關(guān)系得到了顯著的改善，這也在很大程度上調(diào)動(dòng)了村民民主監(jiān)督的積極性。

基層民主建設(shè)存在的問(wèn)題。首先，政治冷漠現(xiàn)象嚴(yán)重，法制觀念淡薄。在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民對(duì)參與政治并不感興趣，一部分村民存在政治冷漠現(xiàn)象，公民意識(shí)、法律意識(shí)和民主意識(shí)淡薄，對(duì)村內(nèi)公務(wù)毫不關(guān)心。只要不影響他們正常的勞作和生活，村民對(duì)村里的事情一般會(huì)采取應(yīng)付和敷衍了事的態(tài)度，不在乎村干部的管理是否合法，不愿意花費(fèi)時(shí)間和精力來(lái)考慮農(nóng)村公共管理問(wèn)題。相比之下，他們更愿意去關(guān)注自身的經(jīng)濟(jì)利益。在民主選舉中，良好的民主政治環(huán)境和法律環(huán)境難以形成，村民往往抱有一種“誰(shuí)當(dāng)都一樣”的思想，村中民主氣氛低迷，村民法律意識(shí)缺乏，民主生活也就更無(wú)從談起。

其次，農(nóng)村流動(dòng)人口法律意識(shí)薄弱制約“依法治國(guó)”的實(shí)現(xiàn)。目前，農(nóng)村在外打工的人口流動(dòng)性大，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，外出打工的人數(shù)還在不斷增加，大多數(shù)農(nóng)民很長(zhǎng)時(shí)間都不會(huì)回自己的戶籍所在地，加上這些流動(dòng)人口的維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)流動(dòng)人口的民主權(quán)利和合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)造成了威脅。這樣一來(lái)，導(dǎo)致農(nóng)村基層民主建設(shè)的法制化進(jìn)程十分緩慢，嚴(yán)重影響了農(nóng)村民主建設(shè)的發(fā)展。

再次，少數(shù)基層干部素質(zhì)低，民主法制思想不能被很好的宣傳。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村中少數(shù)基層村干部的文化程度低，缺乏法律知識(shí)和意識(shí)，自身素質(zhì)也相對(duì)較低。主要表現(xiàn)在：第一，在當(dāng)今我國(guó)農(nóng)村，尤其是一些偏遠(yuǎn)的山村，干部的文化素質(zhì)較低，工作能力有限;第二，農(nóng)村地區(qū)的交通和信息在一定程度上存在閉塞的情況，農(nóng)村干部接觸外部信息的機(jī)會(huì)少，加之我國(guó)傳統(tǒng)封建思想觀念根深蒂固，在一定程度上束縛了農(nóng)村干部的思想和行動(dòng)，從而導(dǎo)致他們?nèi)狈Ψe極主動(dòng)性和創(chuàng)新性;第三，少數(shù)村干部從自身利益出發(fā)，為官態(tài)度不端正，思想上存在想要通過(guò)當(dāng)官來(lái)改善自己的經(jīng)濟(jì)條件的想法，工作缺少責(zé)任感，為民服務(wù)意識(shí)淡薄。

農(nóng)村基層民主建設(shè)的阻礙

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大的突破，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展促進(jìn)了農(nóng)村基層民主的發(fā)展進(jìn)步。雖然經(jīng)濟(jì)的發(fā)展給農(nóng)村的基層民主建設(shè)帶來(lái)了新的面貌，然而面對(duì)新的黨情、國(guó)情、世情，面對(duì)“依法治國(guó)”要求，基層民主建設(shè)受到的阻礙也越來(lái)越多。

農(nóng)村村民自治的法制存在缺陷。制度存在問(wèn)題和不足，會(huì)導(dǎo)致管理和建設(shè)困難重重，雖然近年來(lái)我國(guó)村民自治制度建設(shè)取得了很大的進(jìn)步，但是也存在著許多不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同村委會(huì)之間的合法關(guān)系沒(méi)有被重視，也沒(méi)有被擺正，按照相關(guān)法律和規(guī)定，兩者本應(yīng)該是“指導(dǎo)”與“被指導(dǎo)”的關(guān)系。但在現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有正確地看待自己的職權(quán)，過(guò)度干涉村民委員會(huì)的工作，使兩者的關(guān)系變成了“領(lǐng)導(dǎo)”與“被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系，從而導(dǎo)致村委會(huì)的工作無(wú)法正常開(kāi)展。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村基層民主建設(shè)中扮演著至關(guān)重要的積極角色，另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又可能成為農(nóng)村基層民主建設(shè)的障礙。國(guó)家雖然賦予了村委會(huì)自治的地位，但是政府可以打著“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”這面旗子，對(duì)抗“村民自治性”，由此導(dǎo)致村民的民主權(quán)利和自治權(quán)利在一定程度上被邊緣化，阻礙農(nóng)村基層民主的建設(shè)與發(fā)展。

基層組織集權(quán)嚴(yán)重，“人治”思想突出，法律被漠視。一些農(nóng)村地區(qū)的基層權(quán)力集中在黨支部書(shū)記一人手中，村務(wù)不依法公開(kāi)，辦事不民主不合法。還有一些地區(qū)是村委會(huì)主任獨(dú)斷專行，漠視法律法規(guī)，包攬所有職權(quán)。這樣一來(lái)，就導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，產(chǎn)生矛盾甚至激化矛盾，基層民主的進(jìn)程受到了很大的阻礙。

村民文化水平不高，法制意識(shí)薄弱。列寧曾說(shuō)：“文盲是處在政治之外的，不識(shí)字就不可能有政治。”除了政策上的一些原因以外，村民的素質(zhì)是我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村基層民主建設(shè)中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題的重要原因。在農(nóng)村，很多人由于各種各樣的原因沒(méi)有讀很多書(shū)，整體文化水平較低，這使得很多村民的民主意識(shí)十分淡薄，甚至對(duì)對(duì)民主毫無(wú)認(rèn)識(shí)，在這種情況下民主僅僅是形同虛設(shè)。

政策貫徹度差，“法治”實(shí)現(xiàn)程度低。目前階段，關(guān)于國(guó)家和政府出臺(tái)的政策、方針、路線，村級(jí)組織或者村干部沒(méi)有能切實(shí)地將宣傳工作做到位，對(duì)涉及到農(nóng)民自身利益的法規(guī)、政策在農(nóng)村基層貫徹的力度和深度不夠，很少有村民知道這些方針、政策和路線，加之有些村干部對(duì)政策沒(méi)有進(jìn)行深入的學(xué)習(xí)和理解，向村民宣傳和講述的時(shí)候不能夠做到準(zhǔn)確、真實(shí)，最終使有關(guān)政策和法律法規(guī)得不到很好的貫徹落實(shí)。

基層民主建設(shè)的應(yīng)對(duì)策略

隨著“依法治國(guó)”作為國(guó)家治理的基本方略地位的確立，農(nóng)村基層民主建設(shè)受到了越來(lái)越多的關(guān)注，這要求我們重視法律在基層民主建設(shè)中的作用，依法開(kāi)拓多種適合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)村基層民主實(shí)現(xiàn)形式。筆者針對(duì)我國(guó)農(nóng)村基層民主建設(shè)中存在的問(wèn)題和不足，提出如下建議：

理清鄉(xiāng)村組織的關(guān)系，依法明確職權(quán)范圍。嚴(yán)格依法選舉、依法決策、依法監(jiān)督、依法管理和依法協(xié)商。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要明確自己的職權(quán)，按照法律規(guī)定的方式發(fā)揮自己的作用，用法律法規(guī)等來(lái)進(jìn)行指導(dǎo)村委會(huì)的工作。為防止村委會(huì)自治權(quán)受到不合法干預(yù)，國(guó)家應(yīng)用法律的手段來(lái)保護(hù)村委會(huì)的自治權(quán)。

妥善處理村“兩委”的關(guān)系，依法規(guī)范其工作。村級(jí)黨組織要轉(zhuǎn)變思想觀念，明確自身功能，努力實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，完成從直接管理生產(chǎn)和全面干預(yù)農(nóng)村社會(huì)事務(wù)到以利益協(xié)調(diào)為主的轉(zhuǎn)變。在村級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，村委會(huì)應(yīng)該充分發(fā)揮自身的作用，向村民普及基本法律法規(guī)知識(shí)，進(jìn)行法律意識(shí)的宣傳與培育，進(jìn)而推動(dòng)和保障基層民主的健康發(fā)展。

加大法律知識(shí)宣傳力度，依法推進(jìn)農(nóng)民素質(zhì)的提高。我們要盡全力解決制約農(nóng)民發(fā)揮政治參與能力的因素，努力改變由于文化水平低下和法律意識(shí)淡薄而導(dǎo)致的政治冷漠和政治無(wú)能現(xiàn)象。因此，大力發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)迫在眉睫，普及法律知識(shí)勢(shì)在必行，只有不斷提高農(nóng)民政治參與的意識(shí)和能力，才可以全力扭轉(zhuǎn)政治淡漠的局面，確保農(nóng)民權(quán)益得到保障。

提高村干部的綜合素質(zhì)，依法完善基層干部的激勵(lì)約束制度。目前，大多數(shù)基層村干部的綜合素質(zhì)不高，這種狀況難以適應(yīng)村干部對(duì)村民自治有著極強(qiáng)影響的現(xiàn)實(shí)。村干部的素質(zhì)對(duì)基層民主的發(fā)展起著十分重要的作用，必須重視并強(qiáng)調(diào)村干部的帶頭示范作用，對(duì)農(nóng)村干部進(jìn)行有效率的定期培訓(xùn)，賞罰分明，在激勵(lì)村干部達(dá)到工作績(jī)效同時(shí)也要約束村干部的某些不良行為，為基層民主的發(fā)展提供保障。

完善相關(guān)的法律法規(guī)，依法規(guī)范基層民主的法律環(huán)境。從內(nèi)部原因來(lái)說(shuō)，基層民主的發(fā)展需要增強(qiáng)自身的創(chuàng)新力，就外部因素而言，基層民主的發(fā)展需要一個(gè)良好的外部環(huán)境，法律的肯定、支持和規(guī)范尤其重要。地方村民自治有關(guān)規(guī)定的完善有著十分重大的意義，我們要在現(xiàn)有的法律制度范圍內(nèi)，補(bǔ)充和發(fā)展與基層民主有關(guān)的法律，完善村民自治的地方性法規(guī)，制定民間組織管理法，提高民間組織管理的立法層級(jí)。

“依法治國(guó)”背景下農(nóng)村基層民主建設(shè)的發(fā)展方向

基層民主建設(shè)要依法實(shí)現(xiàn)從制度建設(shè)到能力建設(shè)的重心轉(zhuǎn)換。目前，我國(guó)基層民主建設(shè)取得了很大成就，體制機(jī)制創(chuàng)新使得制度建設(shè)的成績(jī)斐然。但村民能力的提升是制度良性運(yùn)行的關(guān)鍵，所以如果要使制度創(chuàng)新內(nèi)化為村民生活的一部分，就要加大能力建設(shè)力度，改變農(nóng)民在民主建設(shè)過(guò)程中的被動(dòng)局面，更要依法推進(jìn)各項(xiàng)工作。基層民主的發(fā)展進(jìn)步與農(nóng)民的民主意識(shí)、民主素質(zhì)、表達(dá)合作等能力的提升息息相關(guān)，也與“依法治國(guó)”密切關(guān)聯(lián)，所以基層民主的重心要在依法的前提下轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)農(nóng)民能力建設(shè)上來(lái)。只有提高農(nóng)民的政治參與能力和表達(dá)合作能力等行為能力，正確利用和處理這種因能力提升而產(chǎn)生的自下而上的壓力，才能為基層民主建設(shè)的制度創(chuàng)新提供不竭的動(dòng)力。

基層民主建設(shè)要依法把握從個(gè)體參與到組織化參與這個(gè)關(guān)鍵。農(nóng)民分散化的個(gè)體參與，降低了農(nóng)民自身在鄉(xiāng)村自治中的主體作用，弱化了農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)組織資源的把握和占有能力，強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)權(quán)力體系的依附，不利于“依法治國(guó)”的實(shí)現(xiàn)。為了保障農(nóng)民利益表達(dá)和維護(hù)機(jī)制，維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定與和諧，就必須提高村民參與公共事務(wù)、行使民主權(quán)利的組織化程度和規(guī)范化程度，同時(shí)要培育和發(fā)展相對(duì)應(yīng)的組織，為村民的理性政治參與提供資源和途徑。

基層民主發(fā)展要依法認(rèn)識(shí)外動(dòng)力與內(nèi)動(dòng)力的關(guān)系。基層民主建設(shè)和發(fā)展的根本，是要充分認(rèn)識(shí)并順利完成由制度推動(dòng)的外動(dòng)力到制度運(yùn)行中的內(nèi)動(dòng)力的轉(zhuǎn)換。基層民主治理創(chuàng)新的模式是一種供給主導(dǎo)型的強(qiáng)制性變遷，由于內(nèi)部動(dòng)力的不足，制度缺乏相應(yīng)的保障和支撐，因而其實(shí)效性大打折扣。除此之外，這種外部輸入型制度變遷極易因地方政治精英的調(diào)動(dòng)、政策的變化等外在因素而宣告中止。因此在民主制度運(yùn)行中，不僅要注重制度的理想性，還要把鄉(xiāng)村傳統(tǒng)、地方性文化納入到制度體系建設(shè)當(dāng)中，整合利用鄉(xiāng)土文化等傳統(tǒng)資源，使基層民主創(chuàng)新的內(nèi)生力能夠不斷地自我強(qiáng)化。

（作者單位：玉溪師范學(xué)院政法學(xué)院法學(xué)系，江西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院工商管理系;本文系云南省應(yīng)用型法律人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)項(xiàng)目成果，項(xiàng)目編號(hào)：云教高[2010]78號(hào)文）

【注釋】

①“十八大報(bào)告將‘依法治國(guó)’方略提到新高度”，新華網(wǎng)，2014年4月6日。

②“依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)”，法制網(wǎng)，2012年12月14日。

③“高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗—胡錦濤同志在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告摘登”，《華北民兵》，2007年11月1日。

④陳佳：《毛澤東人民民主思想及其發(fā)展》，西華大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012年。

責(zé)編 / 于巖（實(shí)習(xí)）