將“治權”作為廉政建設治本之策

郭戎戈

【摘要】加強廉政建設和反腐敗斗爭，必須尋求釜底抽薪之法，從根本上解決問題。就是要以改革的精神和法治的思維將“治權”作為廉政建設的治本之策。要堅持以法治權使權力受到制衡而不出軌，以德治權使權力受到約束而不出格，以民治權使權力受到監督而不出局。

【關鍵詞】廉政建設 治權 改革 法治

【中圖分類號】D26 ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

廉政建設是我們黨和國家自我凈化、革新、完善，不斷開拓、創新、前進的重大戰略決策，也是一項長期的戰略任務，事關黨的興衰和國家的生死存亡。特別是我國正處在全面推進重大改革，全面推進依法治國的重大歷史關頭，廉政建設的意義和價值尤為深遠。

如何全面推進廉政建設，有效遏制權力腐敗，是值得深入思考和研究的重大現實課題。中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。①這為依法開展廉政建設和反對權力腐敗提供了基本遵循，奠定了堅實的理論基礎。

權力腐敗嚴重危及黨的領導和國家的存亡

缺失制約的權力，是滋生腐敗的溫床。腐敗的路徑方式有權力特殊化、權力私有化、權力商品化、權力尋租、權權交易、權錢交易、官官勾結、官商勾結、不作為和亂作為等;腐敗的行為表現是貪污、受賄、行賄、徇私枉法、工作懈怠、一手遮天專橫獨斷，弄虛作假搞“數字工程”，好大喜功搞“面子工程”，撈取名利搞“政績工程”，生活放蕩驕奢淫逸，等等。20世紀80、90年代世界性的政治風暴，掃蕩了整個東歐，腐敗就是其導火索。

不受制約的權力難免腐敗，如果只擁有權力而不承擔責任，只行使權力而不接受監督，每一個執法者都有可能成為潛在的法律破壞者，而每一個公民都有可能成為這種破壞行為的受害者。在我國，目無法紀、不受約束的特權，往往會像脫韁的野馬甚至洪水猛獸，四處泛濫，“四風”（形式主義、官僚主義、享樂主義、奢靡之風）在一些黨員干部身上盛行，腐敗猖獗，并勾結在一起形成腐敗的利益聯盟。以2014年為例，國家發改委工作人員利用職權受賄犯罪案件，截至11月，共立案查辦11案11人;山西的政治生態也曾一度出了問題，數名省級干部先后被查出貪腐……資本不斷擴張的沖動和權力不斷膨脹的欲望結合，會使道德的界限喪失，使法律的界限模糊，甚至墜入罪惡的深淵。這些國家機關、部門、國營企業和地方省市發生的“‘黨委’集體腐敗”、“上下串通腐敗”、“左右聯合腐敗”、“前赴后繼行業腐敗”、“官商勾結腐敗”，就是能力、權力與欲望掛鉤，驚現的“塌方式腐敗”。在市場經濟建設和改革中，必須用法治來規制權力。當權力調控市場，當權力與資本相遇，不受制約的權力，難免導致普遍性、塌方式腐敗，給國家、社會、人民帶來難以估量的損失和無比深重的災難。

當前黨風廉政建設和反腐敗斗爭呈現出成效明顯和問題突出并存，防治力度加大和腐敗現象易發多發并存，群眾對反腐敗期望值不斷上升和腐敗現象短期內難以根治并存的總體態勢，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻、任務依然艱巨。只有堅決貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，以“法、德、民三合一”、“治權”牢牢抓住懲治腐敗的“牛鼻子”，才能依法有效推進廉政建設。

以法治權，使權力受到制衡而不出軌

近現代法治文明表明，法治的關鍵是治權。只有權力受到監督和制衡，良好的法律才能得以健康運行，法治才有實現的可能。權力不受制約，勢必濫用、擅用，即使是善法亦變惡法，腐敗成為必然，危害甚矣。現代政治文明揭示了一個道理，公民以法的形式讓渡和賦予權力，權力以法的途徑得以運行。②法和權力相生相克，無權力的法廢紙一張，無法的權力猛獸一只。因此，加強廉政建設，確保各項法律法規制度有效落實，必須以法治權。

一是給權力加冕法的王冠。蘇共垮臺的歷史悲劇向世人昭示，高度集權的正金字塔式的權力構成導致倒金字塔式的權力運行，加上腐敗蛀蟲的滋生繁衍和啃噬侵襲，這種不堪重負的權力大廈勢必轟然倒塌。③權力設置不科學，必將成為政治腐敗的源頭。因此，依法科學配置權力，搞好頂層設計至關重要。近年來，一些領導干部違法違紀，甚至走向犯罪的深淵，其因之一就在于其手中的權力賦予不科學，致使權力在一定程度上受不到制衡，進而導致執權者無所忌憚、肆意妄為。因此，為正本清源，必須依法科學配置權力：遵守憲法和法律的權威，讓法成為權力的王者。其一，賦予的任何一項權力，必須在實體上合法，并能夠受到另一項權力的制衡;其二，制定任何一些規章制度，必須為上位法所周延，并有另外的法規制度強制其實施。

二是給權力鋪設法的軌道。從中央政治局到各省、自治區、直轄市、國家各部委為規范權力運行制定了一系列措施，為改進工作作風、加強廉政建設，奠定了良好的基礎，全黨一桿旗，全國一盤棋，思想統一、步調一致。可以說，現今加強廉政建設的制度和措施已較為完善，反腐敗的態勢已經形成。但是，無執行力的制度都是無法兌現的空頭支票。近期通報的違法違紀案例反映出，舊規定也好，新規定也罷;軟措施也好，硬措施也罷，其執行的實際效果不甚理想。探究其因，這些制度措施缺乏應有的執行力。從法的實施來看，法的執行力一方面來自法的強制力本身，另一方面來自法的執行程序。權力始終得運行，光把權力裝進制度的“籠子”里還不行，還得給它鋪設法的軌道，使其合法運行。具體而言，就是要給權力運行設定嚴格的法定程序，構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系。

三是給權力戴上法的枷鎖。合法的權力從誕生的那一刻起，它就不是自由的，是有限而不是無限的。這意味著，一旦權力濫用或者亂用，其執權者將會受到法的制裁。權力也意味著責任，有權必擔責。設定一項權力，就要設定違法用權帶來的不利后果，承擔相應的民事責任、行政責任，乃至刑事責任。一些領導干部違法亂紀，剛開始沒有受到懲罰，總是心存僥幸，心靈的魔鬼必然驅使其墜入犯罪的深淵。這說明，如果執權者違法用權得不到制裁，聽之任之，久而久之，其犯罪心理就會日益增長，終究不能自拔。黨的十八屆三中全會指出，要維護憲法法律權威，深化行政執法體制改革，確保依法獨立行使審判權檢察權，健全司法權力運行機制。黨的十八屆四中全會全力推進依法治國戰略。為此，確保黨的純潔鞏固和集中統一，必須給權力戴上枷鎖，對腐敗犯罪零容忍，依法查處各類腐敗犯罪，加大司法控制的力度，讓權力腐敗者付出沉重的代價。既懲前毖后治病救人，又警示教育黨員干部。

黨的十八大以后，我國廉政制度改革建設和反腐敗斗爭的法治化步伐不斷加快，對權力腐敗的司法控制的范圍和力度不斷加大，依法查處并懲治了一大批腐敗的黨員干部。反腐敗斗爭不斷取得重大成果，增強了人民群眾對依法治國，建設廉潔政治，實現干部清正、政府清廉、政治清明目標的信心。

以德治權，使權力受到約束而不出格

政治權力的行使和運行，由三個因素決定：一是國家機構的建構所帶來的權力制衡，依靠的是憲法和法律，即以法治權;二是靠執政者的素養所帶來的權力健康，依靠的是執政者的能力和德性，即以德治權;三是人民的參與所帶來的權力監督，依靠的是人民行使公民權利，即以民治權。④以德治權之價值階位在于，用道德約束執權者，使權力受到約束而不出格。

一是給權力貼上德的標簽。中華五千年的璀璨文明，是德傳承的不朽經典。⑤在一定意義上講，中國的政治文明是從德開始的。自古以來，一講明君圣賢，言必稱堯舜，因為堯舜是德化的象征。堯舜之德高望重，眾人不能及，因為德，人民推崇他，把權力賦予他;因為德，他行使權力造福人民，人民愛戴他。再如，中國古代曾一度把舉孝廉作為選拔官員的重要制度，實際上也是注重德的因素。即便是在法治社會的今天，德依然是衡量執政者不可或缺的重要參數。以西方為例，若國家領導人個人行為不端即不道德，將會遭到彈劾。在建設中國特色社會主義法治文明的今天，也提出要以德治國。因此，加強廉政建設，必須把道德建設作為重要內容，堅持依法治國的同時強調以德治國，特別是黨員領導干部必須把道德修養作為為官做人的必修課，做道德高尚的人，脫離低級趣味的人。

二是給權力培育德的溫床。孔子講：“政者，正也。”又說：“君子之德風，小人之德草，草上之風必偃。”意思是說，為政者之德行如風，普通百姓的道德選擇會隨著為政者的道德風向移轉。那些思想行動中存在“四風”問題的領導干部，應該捫心自問，所斥責的不良社會風氣是否和自身的“不正”有關？反對“四風”絕不僅只是黨員領導干部自身的事情，它關涉整個黨風黨紀的示范和引領，關涉政令能否暢行，關涉能否真正將民心民智凝聚到強國夢實現的路徑上來。因此，黨員領導干部要做道德上的苦行僧，自覺學習以修身立德，隨時隨地改造世界觀、人生觀、價值觀，弘揚優良傳統，樹立正確理念，明辨是非界限，明確哪些事該做，哪些事不該做;做事前用道德自我衡量，做事中用道德自我約束，做錯事后用道德自我譴責。此外，各級黨委還要將道德教育納入廉政教育經常開展，培育道德文化，營造道德氛圍，形成道德風尚。

三是給權力打通德的行徑。權位，有德者居之，造福一方，無德者居之，禍害一方。因此，德之于權，是一種領導水平和執政能力。⑥提高黨的領導水平和執政能力。毋庸置疑，把加強德治擺在突出位置是提高執政能力的應有之義。那么，就需要使權位有德者居之，無德者望其項背;有德者大行其道，無德者寸步難行。有才無德是小人，有德無才是庸人，德才兼備才是人才。黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，國家和社會治理需要法律和道德共同發揮作用。必須堅持一手抓法治、一手抓德治，大力弘揚社會主義核心價值觀，弘揚中華傳統美德，培育社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德。既重視發揮法律的規范作用，又重視發揮道德的教化作用，以法治體現道德理念、強化法律對道德建設的促進作用，以道德滋養法治精神、強化道德對法治文化的支撐作用，實現法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。這就需要在選拔任用干部時始終堅持“德才兼備，以德為先”的原則，通過組織考察、任務考驗、群眾評議、民主推薦等途徑，加強對德行的考察考核，切實讓有德有才之人脫穎而出，委以重任。如此一來，便是以德居權位，人民所期盼的清風正氣便會隨四時而行，伴晨昏而至。

以民治權，使權力受到監督而不出局

我國憲法第二條，莊嚴宣告天下：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”國家與政府的公權力來自人民所授，必須服務于人民，接受人民的監督，是國家政權合法性的基礎，這是現代政治學的常識。⑦習近平曾在中央黨校2010年秋季學期開學典禮時強調，馬克思主義權力觀概括起來是兩句話：權為民所賦，權為民所用。這與近現代民主政治的權力觀不謀而合。因此，加強權力的健康運行必需人民的參與，即以民治權。加強廉政建設同樣如此，需要以民治權，結合黨的群眾路線教育反“四風”，增強黨員領導干部的群眾觀念，加強群眾對干部德行和行使權力的監督。

一是給權力加上民的監督。“我們的權力是誰給的，人民群眾給的”，這個道理講了幾十年，向無爭論，也無疑義，萬千官員對這個定則耳熟能詳，甚至眾口一詞。但為什么仍會發生權力腐敗，仍會出現將人民權力變為一己私權的蛻變異化？答案就是，權力缺乏有效監督。缺乏監督制約的權力，容易成為絕對的權力。憲法學有個命題，叫做“絕對的權力絕對產生的腐敗”。依據契約論，人民訂立契約，讓渡權力給國家，實際上也保留了權力—生命、自由、財產、平等和監督政府的權力，保留權力是真正的天賦人權，而這一至關重要的權力就是監督權，制約政府的管理權。⑧權力運行由上及下，如果沒有人民群眾的監督，一些權力就會以黨令政令形式運行，后果不堪設想。因此，在強調黨的紀律監督檢查的同時，必須讓人民群眾監督權力，使黨員領導干部在人民群眾的監督下行事。

二是給權力注入民的智慧。專斷決策失誤，產生重復建設，導致資源浪費，是最大的腐敗。近現代民主的重要形式表現為官員選舉、決策表決以及舉行聽證等，其目的，一是充分讓人民群眾行使民主權利，二是集人民群眾之智慧促使決策科學。⑨民主的價值還在于實現政治效益與經濟效益之統一，既節約社會治理之成本，亦降低資源浪費之風險。因此，在黨和國家建設發展問題上，特別是在一些關系民生的重大建設項目決策時，必須在符合國家法律、政策、計劃的前提下，深入基層群眾，問計基層群眾，集基層群眾之智慧確保決策科學，從而防止因決策專斷失誤帶來的權力腐敗。

三是給權力寄予民的情懷。中央“八項規定”、反對“四風”，并無艱深的理論、刻板的教條，但卻在平時如水的言辭中直擊當下一些領導干部中存在的突出的腐敗問題。而“四風”的突出問題，既侵蝕黨的肌體，又傷害群眾的利益;既有損執政黨的形象，又失去民心。因此，加強廉政建設，必須堅持以民為本，權為民所用、情為民所系，始終走黨的群眾路線，以刮骨療傷之決心反“四風”，廉潔自律，勤政愛民。如此一來，從嚴治黨，民之所望，黨之所興，國之所興。

黨的十八大和十八屆三中、四中全會，為我國開啟了深化改革和全面推進依法治國新的航程，倡廉懲腐正當時。只要抓住了“治權”的“牛鼻子”，徹底鏟除腐敗，就一定會真正擁有一個清廉的世界。

（作者為西安政治學院博士研究生、武警工程大學副教授）

【注釋】

①“中共十八屆四中全會在京舉行”，《人民日報》，2014年10月24日。

②李德順：《走向民主與法治》，北京：法律出版社，2011年，第45頁。

③李永忠：《負擔與責任—權力的解密》，北京出版社，2012年，第26頁。

④[古希臘]亞里士多德著：《尼各馬科倫理學》，蘇里田譯，北京：中國人民大學出版社，2003年，第6～41頁。

⑤唐鏡：《德治中國：中國古代德治思想論綱》，北京：中國文史出版社，2009年，第53頁。

⑥任福全，吳德義，左守科：《中國德治思想與政治實踐》，北京：中央編譯出版社，2012年，第157頁。

⑦鄢烈山：“亮點2010年：權為民所賦，權為民所用”，《南方周末》，2010年12月23日。

⑧凌河：“對民眾所賦權力要保持最大敬畏”，《南方周末》，2011年4月14日。

⑨趙建平：《社會主義民主價值論》，上海人民出版社，2010年，第71～72頁。

責編 /張蕾