完善我國憲法監督制度的思考

岳學敏

【摘要】憲法監督是國家為了保證憲法的實施而進行的監督。我國現行憲法和法律早已對憲法監督制度作了規定，但是隨著我國社會主義法治的發展，現行憲法監督制度的一些弊端日益凸顯，急需進一步完善。文章圍繞完善我國憲法監督制度進行論述，提出了自己的一些看法，以期能對我國的憲法監督制度的完善有所裨益。

【關鍵詞】憲法監督 事前審查 事后審查 憲法訴訟

【中圖分類號】D91 ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

縱觀人類發展的歷史興衰，凡是政清明和者則昌;凡是政令不通者則衰。之所以如此，是由于社會的發展必須依靠社會綜合生產力的繁榮來實現，社會生產力的繁榮必須依靠商品交易，而商品交易是否順利、快捷，來源于信用。馬云的成功，筆者認為那是因為網絡銷售者和網絡購物者皆相信馬云的支付寶及其相關平臺所提供的信用。而信用是需要維護與保障的，人們在發展歷史中逐漸發現信用的最佳維護工具就是法律。而憲法又是法律體系的核心部分，憲法監督恰恰對保證憲法的貫徹實施有著至關重要的作用，故本文針對我國的憲法監督制度談一些自己的看法。

憲法監督的涵義和方式

憲法監督，又稱憲法實施的監督，是為了保障憲法的正確實施，而對一切違憲行為進行審查并糾正的制度。憲法規定的內容是一個國家中最重要最根本性的問題，并且憲法的效力是最高的。從憲法規定的內容和法律效力上，憲法實際上與普通法律所調整的對象是完全不一樣的，憲法是法律的法律，故而，被稱為“母法”，普通法律是子法。由此可見，憲法在一國法律體系中居于核心地位。憲法是現代法制的基礎和依據，沒有憲法就不會有完備的法制，沒有完備的法制就難以實現依法治國。而憲法監督是為了維護憲法權威、保障憲法正確實施、保障公民權利實現，是現代民主法治國家的必然要求。

當前，憲法監督制度是現代法治國家普遍存在的一項重要法律制度，歸納起來，世界上大致有三種憲法監督體制：

一是由立法機關或最高國家權力機關監督憲法。這種體制源于英國，主要是由國家的立法機關或者最高國家權力機關解釋憲法，監督憲法的實施，并依照法定程序審查現行法律、法規和行政行為是否違憲。從世界各國的實施現狀來看，由立法機關進行違憲審查的國家已為數不多，而在實踐中，立法機關有效行使違憲審查的國家幾乎沒有。①

二是由司法機關監督憲法。采用該體制的國家主要是由法院解釋憲法，監督憲法的實施，并按照訴訟程序審查某些行為是否違憲。該監督制度起源于美國的馬伯里訴麥迪遜案。時至今日，除美國外，實行這種體制的國家超過60個，司法機關監督體制已逐步發展成為一種比較廣泛的憲法監督方式。

三是由專門機關監督憲法。采用這種體制的國家主要是通過專門設立的憲法法院或憲法委員會，解釋憲法、審查現行法律、法規的合憲性，并對憲法的控訴行為進行裁決。奧地利是最早設立這種體制的國家，憲法法院專門負責監督和保障憲法的實施，后來這一制度又被大陸法系國家所借鑒。目前，這種監督體制發展為兩種形式：一種是以德國為代表的憲法法院，這種形式下設立的憲法法院并不審理普通民事、刑事、行政案件;另一種是以法國為代表的憲法委員會，主要是采用事先審查的方式，即對各項法律在頒布之前進行合憲性審查。

我國憲法監督制度的發展現狀

從我國第一部社會主義憲法頒布以來，我國的憲法監督制度經歷了曲折發展的過程，從無到有，從不完善到逐步完善，為推進我國的法治建設發揮了重要作用。我國現階段的憲法監督制度是由1982年《憲法》規定的，它繼承和發展了1954年和1978年《憲法》的規定。具體體現在以下幾個方面：

我國憲法的監督主體過于單一。我國現行憲法賦予了全國人大及其常委會行使監督憲法實施的職權，這一規定為保證憲法監督提供了立法依據，同時表明我國確立了由立法機關監督憲法實施的監督體制。此外，我國《立法法》規定全國人大專門委員會也可以提出有關違憲的書面審查意見。結合我國的憲法和立法法的這些規定，我們不難看出我國當前的憲法監督主體主要是全國人大及其常務委員會，這種監督顯然具有較強的專業性、技術性和權威性。全國人民代表大會既是我國的最高國家權力機關，又是最高立法機關，有制定和修改憲法的權力，這正與監督憲法實施的職權相統一，更有利于保證憲法的權威性。作為全國人大的常設機構，全國人大常委會當然享有憲法監督權，這與憲法的立法精神也是相符合的。

憲法監督體制形成多層次。經過多年的不斷探索，我國的憲法監督制度已逐步形成了具有中國特色的自上而下的多層次監督體制。具體體現在：

第一，全國人大有權監督和控制全國人大常委會的職權。第二，全國人大常委會既要接受全國人大的監督，同時又要負責監督和控制國務院和省、自治區、直轄市國家權力機關的職權。第三，作為國家的最高行政機關，國務院在接受全國人大常委會監督的同時，要對各部委和各地方行政機關的行政行為進行監督。這種監督既包括對違法行為的監督，也包括對其作出的不適當的決定和命令的監督。第四，我國憲法還賦予縣級以上的地方各級人民代表大會（以下簡稱地方人大）及其常務委員會監督權。這是憲法賦予地方人大的一項重要職權，是監督政府決策的必然要求。地方人大的監督有利于保障我國法律法規在地方的遵守和執行，它是地方存在的多種監督形式中最具有權威性的監督。第五，地方政府有權監督所屬各工作部門和下級政府的行政行為的適當性。

我國采取事前審查和事后審查相結合的憲法監督方式。我國的憲法監督方式主要有兩種：事前審查和事后審查。所謂事前審查，是指在法律、法規制定過程中，生效之前，由專門機關按照法定程序對其進行審查是否違憲，經審查認可后，才可以頒布執行。如我國現行憲法規定：自治區的自治條例和單行條例，需報全國人大常務委員會批準后生效。所謂事后審查，是指對已頒布實施的法律、法規在具體適用過程中，對它是否與憲法相抵觸予以審查，一經發現違憲內容，及時修改或者撤銷。如我國憲法中有關于全國人大有權改變或者撤銷全國人大常委會不適當的決定的規定。這種采用事前審查與事后審查相結合的方式監督憲法的實施，既可以預防違憲行為的出現，又能在違憲行為出現時及時糾正。

當前我國憲法監督制度存在的問題

盡管我國現行憲法已經制定了憲法監督制度，對憲法實施的監督也基本上實現了有法可依，但現行的憲法監督制度還存在不夠完善之處，嚴格意義上的憲法監督制度還相當薄弱。

第一，現有的憲法監督主體難以有效監督憲法的實施。我國現行憲法規定，由全國人大及其常委會行使監督憲法實施的職權，換句話說全國人大及其常委會是我國的憲法監督主體。事實上，全國人大作為我國的最高國家立法機關和最高國家權力機關，除了每年召開的次數有限之外，會議期間還要進行國家立法活動和決定人事問題及其他重大問題等。全國人大及其常委會職責實在過于繁重，難以有效行使監督憲法實施的職權。長期以來的實踐證明，全國人大及其常委會到目前為止幾乎沒有對違反憲法行為進行過處理。當前，我國憲法的監督體制難以形成專門化、經常性的工作，反而在一定程度上制約、影響了憲法監督制度職能的發揮。縱觀世界各國的憲法，跟立法機關的憲法監督方式相比，不管是由司法機關監督憲法的實施，還是由專門機關監督憲法的實施，對違憲行為的審查都起到了不可忽視的重要作用。

第二，憲法監督方式單一，監督程序過于籠統。我國憲法監督目前采用事前審查和事后審查相結合的方法，客觀上確實對憲法監督起到了一定的積極作用，但這種方式存在兩種不足：其一是過于側重對國家立法機關的監督，而忽視了對其他主體的監督;其二是過于側重對規范性文件的合憲性進行監督。以德國與法國為代表的由專門機關監督憲法實施的模式，既有抽象性審查的權力，又有附帶性審查的權力，可以有效防止憲法監督方式單一的詬病，值得我國借鑒。

我國現行憲法未對憲法監督程序作出具體規定，憲法監督的啟動程序和審查程序規定在立法法及有關法律文件中。憲法監督程序過于籠統、粗糙，可操作性差。如我國立法法僅規定了憲法監督的提起和審查的情況，并沒有具體規定有關憲法監督的程序。

第三，憲法監督的可操作性差。在我國，跟普通法律相比，公民的憲法意識相對薄弱，甚至許多公民不了解憲法的內容和地位，不知道運用憲法維護自己的基本權利，也就是說根本就沒有真正地把憲法當作“法律”來加以理解適用。如在司法實踐中，很少有公民直接依據憲法控告侵犯其基本權利的違憲行為，也幾乎沒有將違憲行為作為法律責任予以追究，更沒有專門的憲法法院或者憲法法庭審理違憲案件。即使實踐中出現了違憲立法或者違憲行為，也根本無法以憲法為法律依據進行糾正或者裁判。

憲法雖是國家的根本大法，但它也是法律的一種，因此憲法應具有法律的一般特征。法律的可訴性，應當成為法律，特別是現代法治國家法律的基本特征之一。②因此基于現代法治國家的要求，憲法也當然具有可訴性的特征。但目前我國憲法案件還只是在個別地方、個別法院偶然出現，畢竟我國尚未建立憲法訴訟制度，法院沒有進行違憲審查之權。

另外，我國現行憲法規定的憲法監督體制事實上由于沒有健全的程序性保障，導致憲法監督職能大打折扣。我國《立法法》關于受理、審理和裁決的規定則較為模糊，進入憲法監督程序的審理和裁決階段較為艱難。

完善我國憲法監督制度的立法建議

長期的實踐證明，憲法監督制度是憲法實施的重要保障，離開了健全的憲法監督制度，任何一部憲法都無法真正貫徹實施。當前，有鑒于我國憲法監督制度存在的問題，我們必須要逐步加強和完善我國的憲法監督制度。要加強和完善我國的憲法監督制度就必須立足于我國的基本國情，建立真正適合我國國情并能推動我國法治發展進程的憲法監督制度。鑒于此，筆者認為完善我國的憲法監督制度可以從以下幾個方面入手：

建立專門的憲法監督機關。憲法監督的專門化和獨立化，已逐步成為現代憲法監督制度的發展趨勢。設立專門的憲法監督機關既對保障憲法的權威性和尊嚴更加有利，也是保證憲法實施的必然要求。當前，許多學者都贊同在我國設立專門的憲法監督機關。如果我國設立專門的憲法監督機關，不僅維護了憲法的權威和保障了憲法的實施，而且增強了監督憲法的力度，并且也符合世界憲法監督制度的發展趨勢。筆者認為，我國可以通過設立專門的憲法委員會，作為全國人大的專門委員會之一，專門負責憲法監督，來進一步增強和完善全國人大作為最高國家權力機關監督憲法的職能。憲法委員會專門負責解釋憲法、監督憲法的實施，同時也負責審查法律、法規、規章等立法性文件是否與憲法規定相一致，并負責向全國人大及其常務委員會提出相關的報告意見。相信作為專門的憲法監督機關憲法委員會的設立，將能夠更加有效地發揮憲法監督的作用。伴隨著憲法委員會的逐步設立和完善，還可以考慮在地方人大也設立憲法委員會，加強憲法的監督作用，當然這需要一個長期的發展過程。

筆者認為，我們還可以通過進一步提高公民的憲法意識，使其積極參與憲法監督。據調查，我國公民的憲法知識水平與其科學文化知識水平是成正比的。當前我國廣大人民的科學文化素質偏低，造成公民的憲法意識普遍較弱，主要表現為對憲法的內容和地位缺乏應有的了解和尊重，這種不良現象會影響我國憲法的貫徹實施，阻礙我國法治發展的進程。除了每年12月4日的國家憲法日外，學校、單位、社會可以多方面關注并舉辦有關憲法宣傳的法制活動，如單位定期組織普法活動尤其普及憲法，學校重視課堂法制教育尤其要強調憲法的地位，最好能把這些活動列入考核單位文明程度的一項重要指標。

建立憲法訴訟制度。憲法的法律性在制度上的集中表現，就是由司法化的機關適用憲法，進行憲法監督。③目前，將憲法引入司法領域已經成為國際人權公約簽署國的一項國家義務。我國一貫注重人權的保護，并已先后加入了17個相關人權國際公約。實現憲法司法化是保護人權的必然要求，沒有憲法訴訟，人權的保護就會軟弱無力，缺乏有利保障。只單一的設立憲法委員會專門負責監督憲法的實施，無法滿足有效監督憲法實施的目的。因為憲法委員會主要是負責法律、行政法規、地方性法規等規范性文件的合憲性，當公民的憲法性權利受到侵犯時，卻無法得到有效保護。如果能夠建立完善的憲法訴訟制度，公民便可以直接依據憲法控告侵犯其基本權利的違憲行為。這樣做既可以使普通公民親身體會到憲法對公民基本權利的切實保護，又能夠增強公民的憲法意識。建立憲法訴訟，同時也符合憲法司法化的國際發展趨勢。

筆者認為，在我國當前的政治經濟條件下，建立專門的憲法法院還不具備條件，可以在普通法院設立憲法法庭，專門負責個案審查和侵犯公民的憲法權利案件，這樣對憲法委員會是一個有利的補充，既保證了憲法的權威性，又保證了憲法像其他法律一樣的可訴性。對于憲法訴訟的受案范圍應當由法律明確規定，包括適用的程序都應當像民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟一樣，有相配套的程序相對應。

完善憲法監督程序。完整的憲法監督程序應當包括憲法監督的提起、受理、審查和裁決四個階段。要完善憲法監督程序，就必須盡快完善相關立法，實現制度化、規范化。筆者認為可考慮在《監督法》中設立專章規定憲法監督程序，內容包括：憲法監督的提起程序、受理程序、審查程序、裁決程序等，且這些內容應當規定得比較具體，可操作性強。當前由于我國《立法法》規定的程序過于籠統簡單，真正啟動憲法監督程序較為困難。如《立法法》可以規定任何組織或個人都可以向憲法監督工作委員會提起憲法監督程序，經審查之后由憲法監督工作委員會按照國家相關法律規定作出決定，并且對有關受理審查的程序做出具體規定，如審查范圍和審查期限的規定。

總而言之，我國要實現依法治國，首先是要實現依憲治國，而維護憲法權威，關鍵在于完善我國的憲法監督制度。憲法的權威關系到社會的穩定和國家的命運，伴隨著我國社會主義法治進程的向前推進，建立高效的憲法監督制度成為當務之急。我們既要結合我國的基本國情，又要對國外有益的憲法監督制度進行積極地吸取和借鑒，逐步改革和完善我國的憲法監督制度，保障我國憲法的權威性和尊嚴，進而推動我國的社會主義法治發展。

（作者單位：新鄉廣播電視大學）

【注釋】

①李步云主編：《憲法比較研究》，北京：法律出版社，1998年，第393頁。

②王晨光：“法律的可訴性：現代法治國家中法律的特征之一”，《法學》，1998年第8期。

③李樹忠：“論憲法監督的司法化”，《政法論壇》，2003年第2期。

責編 /許國榮（實習）