預防“吃空餉”長效機制構建

張立臣　王耀峰

【摘要】近年來，“吃空餉”問題逐漸成為媒體曝光評論的焦點，引發了全社會的關注和討論。“吃空餉”看似小事，實則危害重大，嚴重影響了黨和政府的公信力。文章試從預防的角度挖掘“吃空餉”背后的制度失守和權力失衡問題，探尋行之有效、長效有力的措施以杜絕“吃空餉”現象的發生。

【關鍵詞】吃空餉 形式 危害 原因

【中圖分類號】D630.9 ? ? ? 【文獻標識碼】A

“吃空餉”歷史背景及定義

“吃空餉”歷史背景。“吃空餉”在中國歷史上是一種長期存在的現象。它起源于中國明朝，從軍隊冒領餉銀延伸到了政府和事業單位，而治理“吃空餉”與“吃空餉”之間的斗爭更是有了很長的歷史。如《明史·袁崇煥傳》所說：“文龍一匹夫，不法至此，以海外易為亂也。其眾合老稚四萬七千，妄稱十萬，且民多，兵不能二萬，妄設將領千。”也就是說，士兵只有四萬七，卻報十萬，多吃了一倍的空餉。古代的軍隊如果不冒領錢糧、虛報人數就無法維持，皇糧保障不足成為了吃空餉的主要原因，而現代社會比較多的還是貪瀆使然、利益驅動。

“吃空餉”的定義。“吃空餉”也稱“吃空額”，指當事人不上班而謀取個人私利卻依然領取工資福利的行為①。例如一些“官二代”在某單位、某職位，但是從來不上班，工資依然發放。此外，如某些單位的領導單位僅有40人，工資總量卻上報為46人的，這多出來的6人的工資就是典型空餉。這種現象不僅僅存在于機關公務員事業單位，在教育領域也頗為常見。

當前“吃空餉”事件案例及主要表現形式

事件案例。早在2005年，中編辦在全國清理“吃空餉”工作就已經開始了。據公開報道，這次清理工作共清理出“吃空餉”者7萬多人，涉及到內蒙古、四川、寧夏、海南、湖南、重慶、河南七個省、自治區、直轄市。2014年，中央的群眾路線教育實踐活動領導小組辦公室發布中央和國家機關、中管金融企業、中管高校、各省市及新疆生產建設兵團公務用車、“吃空餉”的專項整治工作進展情況。截至9月25日，全國有162629吃空餉的人被清理清退。在地域分配上，截止當時，西藏和上海尚未發現”吃空餉”情況。天津和新疆生產建設兵團清理清退“吃空餉”人數較少，分別為20人和94人。北京共查找出531人“吃空餉”，當時已完成整改的有327人。山東省還沒有統計出具體的數字。海南和遼寧清理人數同為242人。四川、河南、河北清理“吃空餉”人數最多，位居全國前三名。其中，河北省清退“吃空餉”人數28466人，河南共清理清退15022人，四川清理清退“吃空餉”55793人。

“吃空餉”的表現形式。一是長期不上班或長期請假，但足額領取工資和享受各項單位福利。這種情況多數發生在官二代、官太太身上。江蘇的某縣級市有好多官太太長期不上班“吃空餉”，在事業單位掛職，原來因為該市有規定，鎮、鄉、局一把手的妻子沒有在事業單位上班的，可照顧事業編制。80后的李某是重慶市萬州區前區長的女兒，長年不上班卻照拿工資，只在駐京聯絡處常掛著虛名②。

二是一人領雙份工資，擅自在企業兼職或經商辦企業，并未經過人事組織部門的同意。2011年，湖南永州市查出很多地區教師在編不在職的情況，人數有百名之多，他們從事第二職業，卻拿著財政薪水。

三是無編人員的“吃空餉”。王燁是山西省靜樂縣委書記楊存虎之女，2011年7月畢業于山西中醫學院，并于2011年10月到山西省疾控中心開始工作，但從上大學開始，她每月的各項費用就全都是由財政撥付的，5年學費由省疾控中心承擔，共計10萬元。一些人每月按時領取財政工資，但根本就沒有干部身份、人事關系檔案。

四是在編職工亡故后，故意隱瞞不報，仍向財政部門領取著工資。2008年，安徽省的一個縣清理出在職離退休死亡98人，占到了吃空餉人數的36.8%。

五是違法犯罪、受到黨政處分或司法處理后，工資待遇沒有作出相應調整。2012年4月，山東省沂南縣檢察院通過專項調查發現，最近3年辦理的職務犯罪已經被判刑的共有61人，其中存在吃空餉情況的人員就達32人。這次針對當地發生的數起國家人員“帶薪坐牢”現象的調研讓人震驚。

“吃空餉”現象的危害

第一，“吃空餉”最直觀的危害在于浪費納稅人的血汗錢。國家的所有財政收入應該用到最為需要的地方，因為這些都是勞動者辛勤勞動的結果，而決不能以此種方式揮霍。有限而寶貴的資金就這樣流失，十分讓人痛心。這種隱性腐敗的危害，一點也不比顯性腐敗小，甚至更難清除。③

第二，很多地方“吃空餉”事件扎堆集中出現，被曝光后，不斷挑戰公眾的心理承受底線，同時也在不斷地腐蝕著公眾對政府和黨的信任。我國財政收入被如此輕易掠走，與民生仍有很大缺口形成了鮮明的對比，產生了極壞的影響，破壞了黨和政府的形象，對吃空餉的放任，就是對民眾的藐視④。

第三，“吃空餉”造成國家財政支出虛假，社會、經濟事業的各項發展都得不到保障，延誤了社會向前發展的進程。資金大量流失，財政資金被腐敗分子們攫取。⑤

第四，能“享受”“吃空餉”者大多數為官二代、富二代，在許多人眼里，官二代、富二代從小就不認真讀書，不愁工作，隨便混個文憑，畢業后就能干上高福利的工作，這樣使公眾仇富、仇官心態更加嚴重。吃空餉有可能引發規模較大的群體事件，威脅著社會安寧與和諧穩定。因吃空餉而引起社會嘩然的事件已經越發突出了。

第五，擾亂了社會分配秩序。收入分配秩序是維護社會和諧的基礎。目前，財富分配不均、收入差距過大已經成為一個嚴重的社會問題。吃空餉的人無功受祿、不勞而獲，顯然違背了“初次分配講效率、二次分配講公平”的原則，不僅使分配制度對“不講效率”產生了激勵作用，而且使社會財富向有權有勢的群體集中，從而進一步擴大了收入差距。

第六，增加管理考核難度。大到一個國家，小到一個單位，都會制定一系列規章制度，建立一整套考核體系。這些制度、考核體系必然要以公正平等、獎優罰劣為出發點和落腳點。而要確保這些制度執行到位、考核落實到位，就只能“對事不對人”、堅持制度面前人人平等。而“吃空餉”的存在，是一種典型的“對人不對事”的處理方式，這種“同酬不同工”是在實際上否定了“公正平等”，在客觀上認可了“獎劣罰優”，從而使所有的管理考核辦法都失去了應有的效力，那么，管理和考核只能是一紙空文。

“吃空餉”現象形成的原因分析

“吃空餉”現象出現的一個主要原因是對財務和人事狀況的監管不力。編制不透明，相關的法律法規和人事管理制度不健全，中國曾一度允許官員停薪留職，可以下海經商，保留工資待遇，并設立一定的過渡期，在過渡期內工資照發，待過渡區結束后，根據其個人意愿，重新安排上崗或是解除勞動人事關系，而在實際操作過程中，停薪留職人員在過渡期結束后要求重新上崗，但由于種種原因并未如愿，這樣吃空餉現象就出現了。一些上級事業單位部門、黨政機關往往都喜歡從下級借調工作人員，借調人員的工資卻還由原單位發放，這在某種程度上為吃空餉創造了空間。從以往情況來看，對吃空餉行為查處重視不夠，往往高高舉起、輕輕放下，這種“保護性”問責難以起到震懾后來者的作用，容易導致屢禁不止、屢治屢昌。

“吃空餉”人員的價值觀、人生觀扭曲，領導干部的依規管理意識淡薄。隨著市場經濟的深入發展，社會轉型急劇進行，有的領導干部為滿足虛榮心，顯示個人權利，拿權利當人情，幫子女及朋友親戚安排編制，部分公務人員和領導干部面對利益誘惑節節敗退，最終道德淪喪，更有甚者借此機會用“空餉”送禮或收受賄賂。“吃空餉”、“發空餉”之間相呼應，無形中增加了其危害性和隱蔽性。

懲治力度不足。“吃空餉”是一種侵吞、騙取公共財政資金的腐敗行為，其對公共財政與公共秩序之危害，早已為各普通民眾、當地政府所熟知，但從總體上來說，主要存在兩個方向的紕漏：一是基層人員的領導干部經常不被問責，而只是基層人員常被處分;二是很多地方對“吃空餉”現象都只是一查了之，對受到了紀律處分、發生了違法違紀的工作人員沒有追究法律責任，很難產生威懾力⑥。內部制衡很難產生效力，治理方式往往都是以權力監督權力，由于地方生態中的各種各樣的利益關聯，導致了樂于“吃空餉”，敢于“吃空餉”者前赴后繼，樂此不疲。

治理、預防“吃空餉”的對策

第一，加強制度建設。有些地方對“吃空餉”監管的認知不到位、問責的力度不夠等，監督不到位，也有些地方責任追究沒有落實，還沒有建立有效的責任追究機制。凡是“吃空餉”現象存在的地方，一定存在財務以及人事制度不完善的問題，也一定存在公權力得不到應有的監督和制約問題。要想從制度上杜絕“吃空餉”現象的發生，須做以下幾點：

首先，對于財政部門來講，要完善財政制度，建立財政“吃空餉”人員長效防范機制，堵塞漏洞，進行專項檢查。財政部門須堅持本著誰用人誰管理誰負責的原則，對財政供養人員的管理，建立人事管理長效約束機制，轉換管理方式，及時辦理編制、組織、工資、行政等關系，定期清理人員的變動情況。基層財政預算管理單位對本單位所有財政供養人員要將人員工資名冊如實地報送財政部門，變化情況不能有漏報，防止“吃空餉”現象的發生。

其次，逐步健全法律法規。“吃空餉”違法問題之所以層出不窮，其原因眾多，但是這種現象與當前懲處力度不足、違規成本低是有著密切關系的。要改變當前監管、懲罰不力的現狀，就必須要逐步建立起完整、配套、有效、可行的問責機制。對于重復“吃空餉”的違法違規行為，使用重罰措施非常重要，要加大違法成本，同時還要對“吃空餉”違法行為加大查處力度。杜絕“吃空餉”，讓涉案者該承擔刑事責任的得承擔責任，從混到的職位上下來，白吃的吐出來，得不償失，“喂空餉”與“吃空餉”的人都包括在內。僅靠紀律約束、靠道德規范、靠“家法”自查自糾，制度、法律卻缺位，恐怕很難從根本上解決一切問題。

再次，要從體制上完善和建立紀檢監察、檢察機關和審計三部門的工作協調聯系機制。具體來講，須建立人員工資變動信息共享制度，財政供養人員信息的報告和備案制度，部門聯查聯審制度等，在審計的過程中，一旦審計機關發現有違紀違法行為，就要直接按照制度規定處理，涉及犯罪的要送監察機關，涉及違紀的要送紀檢監察機關，防止社情、人情對查處“吃空餉”案件的影響。

最后，要從機制體制上面解決根本的問題。一是需要規范科學的機制來加以約束。使財政運行機制透明合規，統一財政支出標準，公開財政信息，規范財政制度。二是政府要努力實現財政信息的透明化，政府有義務、有責任確保財政信息透明，這就需要對與個人相關的工資、補貼、福利等信息公開明確，或以其他方便廣大公眾知曉的方式公開。單位登記的管理信息，應當在本單位網站公開，并且對財政信息公開的內容要給出平易科學的解讀，給出公開時間的限制。

第二，強化檢查監督力度。治理“吃空餉”要將事業、行政單位的人員名單、人數、編制、工資等信息公開，要曬崗曬編制，增加其透明度。讓人們更加便捷地獲取相關人事、編制、工資信息，讓監督的眼睛處處存在。同時，全面接受公眾的審核與考量，堅持推行政務公開和工資收入、人員在崗在編情況、編制“三公開”，充分發揮社會輿論監督的作用，不斷提高整治執行力，“吃空餉”才沒有生存的土壤。

要從源頭和根本上解決“吃空餉”問題，就必須改變體制，改變超權越權，改變現有的工資、人事管理制度，充分發揮紀檢和人大的作用、充分發揮社會和群眾監督的作用，確保權力在陽光下運行。要強化社會監督功能，對財政供養的人員“吃空餉”問題，要調動社會力量對之進行監督，同時積極鼓勵知情的群眾干部舉報，不斷加強政策宣傳基礎，所反映情況一旦核實，財政部門就要對舉報人進行相應的獎勵，同時對舉報人的相關信息要保密嚴格、及時溝通情況，對各類人員的變動，定期檢查，嚴格把關。

第三，強化科技管理手段。在反腐軟件設計上增加報警的功能，提高“技術反腐”的水平。河北在發布“吃空餉”專項治理工作戰績時，已提出根本性的治理思路。即建立部門聯查聯審制度、財政人員及工資變動信息的共享制度，并運用科技手段進行極具唯一性的指紋信息認證。信息共享，共同管理，確實是一個不錯的制度籠子。這一系列制度如能從上至下貫徹落實，新的“吃空餉”行為將不再可能發生，現存“吃空餉”人員將無僥幸生存空間。

第四，治理好“吃空餉”工作，需要把握幾個關鍵節點。首先是各級治理工作組必須要負總責、牽總頭，要做好反饋、督查和建章立制等工作;各成員單位之間要相互支持配合，認真履行職責，做好督導檢查工作，形成工作合力。同時，各級各有關部門要充分發揮積極作用。其次是必須要充分發動群眾，切實做好宣傳發動工作：宣傳與發動要到位，公示與公開要到位，群眾的監督與舉報要到位。暢通反饋信息途徑，要多措并舉，通過群眾參與和信息公開，充分發揮群眾的監督作用，調動群眾特別是廣大的職工干部的積極性。最后是領導必須要充分重視。在治理“吃空餉”的工作中，領導重視是非常重要的。“吃空餉”專項治理工作的關鍵和核心是領導干部，因此，領導干部要自覺做到嚴格執行規定，自身清，同時管理到位。

（作者單位：燕山大學監察審計處，燕山大學后勤管理處;本文系河北省人力資源和社會保障研究課題“‘三位一體’符合模式預防‘吃空餉’長效機制問題研究”、秦皇島市科學技術研究與發展計劃課題階段性成果，項目編號分別為：JRS-2014-4003、201401A355）

【注釋】

①汪玉凱：“專家稱要從制度上杜絕吃空餉現象、嚴查腐敗”，《光明日報》，2012年5月17日，第14版。

②戴文華：“公職人員‘吃空餉’的主要表現與治理之策”，《領導科學》，2013年第15期。

③袁剛：“隱性體制性腐敗更可怕”，《人民論壇》，2011年第19期。

④熊潤頻：“透視吃空餉現象”，《政府法制》，2009年第21期。

⑤李英華：“‘吃空餉’財政資金流失的黑洞”，《檢察日報》，2012年6月12日，第5版。

⑥阮靜：“‘吃空餉’為何屢禁不止？”，《財政監督》，2013年第3期。

責編 /許國榮（實習）