住房金融消費者權益保護

韓敬

【摘要】在金融市場風險下，住房金融消費者安全也受到威脅。文章建議：建立信息披露制度，進一步保護金融消費者知情權。為實現住房金融消費者的公平權，有必要在立法中引入反歧視規則，杜絕住房金融服務中的差別待遇。最后，確立以消費者保護為目標的金融監管政策，減少住房金融消費者的安全風險。

【關鍵詞】住房金融 消費者保護 住房權 金融監管

【中圖分類號】D923.2 【文獻標識碼】A

住房金融消費者保護之理念應然

金融消費者概念的興起。在金融市場，購買金融產品的一方歷來被稱為“投資者”。在投資者參與的法律關系中，嚴格奉行形式主義法律傳統，因而投資者并未受到格外的法律關懷。但隨著金融市場規模日益擴大，復雜程度日益提高，投資者也逐漸分化，一部分投資者呈現出消費者特征。這種分化體現在多個方面，有的國家根據投資者是否營業以及投資判斷能力的差異將其分為專業投資者和一般投資者。例如，英國金融服務管理局在其《新業務守則資料冊》就將金融機構客戶作零售客戶和專業客戶劃分。不僅如此，隨著金融市場的發展，投資者與投資對象之間由金融產品服務聯接，二者的距離逐漸拉長。這些投資產品通過排列組合產生更為復雜的金融衍生品，投資者購買金融衍生品實際是對投資對象投資的替代，導致本為投資介質的金融產品異化為投資對象。投資者由對投資對象的選擇嬗變為對投資手段或介質的選擇，實質上，投資者嬗變為金融產品或服務的消費者。①

一般投資者在金融市場的弱勢地位使得各國政府將其納入消費者保護法律領域，例如，英國在2000年《金融服務和市場法案》中引入“金融消費者”概念，并將其劃分為專業消費者和非專業消費者。美國在金融危機后出臺的《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》也將保護金融消費者作為重要目標。既然將金融消費者作為一類法律主體予以保護，那么其內涵就需要予以明確。多數學者從傳統消費者概念出發界定金融消費者，指出“金融消費者是消費者概念在金融領域的擴展和延伸”②，金融消費者的本質在于主觀上出于生產目的或者非生產目的③。本文所指的住房金融消費者就是銀行及其他非銀行金融機構為住房提供資金和相關的信用服務的消費者。金融消費者概念的提出，其重要意義在于澄析了金融消費者的弱勢地位，從而產生了對法律制度保護的需求。

消費者住房權概念的誕生。住房權指的是“公民有權獲得可負擔得起的適宜于人類居住的，有良好物質設備和基礎服務設施的，具有安全、健康、尊嚴，并不受歧視的住房權利”。④在聯合國《住宅人權宣言》中，住房權被正式確定為基本人權。作為一項基本人權，其核心內容就在于公民能夠獲得自身能夠承受的房價。按照國際社會的共識，政府、個人甚至國際組織都應當為實現公民的住房權利而承擔相應義務或責任。既然消費者住房金融是實現其住房權的重要途徑，那么政府就應當保障消費者獲得、使用住房金融產品的權利，住房金融消費者保護的意蘊恰恰內涵其中。

但就實際而言，消費者特別是中低收入者很難通過住房融資獲得住房權利。根據2010年央行對全國部分城市住房貸款的抽樣調查，通過貸款獲得住房者基本屬于當地中高收入群體。⑤這意味著中低收入者很難獲得金融機構的青睞。不僅如此，即便住房金融消費者能夠獲得貸款，金融機構在具體服務上損害消費者利益的行為也屢見不鮮。

住房金融消費者保護面臨的現實困境

住房金融消費者知情權不足。住房金融消費者知情權不足主要源于以下原因：第一，住房金融消費者在交易中的信息劣勢。住房金融消費者在交易中至少需要獲得金融產品或服務的品質、價格以及經營者資質、信譽等信息，但是對于這些信息，金融機構并未完整地向消費者披露。第二，住房金融消費者專業知識匱乏。國外學者Lusardi、Mitchell等進行了相關案例研究，他們將住房金融消費者劃分為23～28和50～69兩個年齡段，對其提問諸如年化利率計算等簡單的住房金融知識。然而結果證明，兩個年齡段回答完全正確的僅占27%和24%。⑥第三，住房金融消費者存在認知偏差。當代行為金融學研究顯示，金融消費者往往低估風險，高估收益。不僅如此，金融消費者往往迷信權威，高估金融精英的能力。因而住房金融消費者往往對銷售人員“言聽計從”，但這種認知偏差使消費者看不到潛在的風險。⑦

住房金融消費者的信息劣勢導致其知情權嚴重不足，因此立法應當要求金融機構承擔更多的信息披露義務。但是就立法現狀而言，住房金融消費者的知情權保護也相當不足。

住房金融消費者存在差別待遇。住房金融消費者保護面臨的一大障礙就是消費者往往遭受差別待遇，不能獲得公平的金融服務。因而有學者將消費者公平獲取金融服務的權利界定為“公平金融服務獲得權”，它是指金融消費者具有獲得金融服務的平等權利，不能因為其信用以外的因素如宗教、種族、年齡、性別、職業等而遭受金融機構的歧視。⑧但從實踐看，住房金融消費者由于受到差別待遇，其公平金融服務獲得權顯然無法實現。就住房金融產品價格而言，消費者會遭受差別待遇。如果金融產品價格過高可能會產生金融排斥，使消費者無法享受相應的金融服務。金融機構往往設置條件，在價格上排斥部分消費者獲得住房金融服務。例如，金融機構根據非信用條件（如戶籍、地域、身份等）設置不同的住房貸款利率，那些受到歧視的住房金融消費者只能承擔較高的資金價格。⑨就住房金融產品獲得條件而言，消費者也遭受差別待遇。由于目前我國征信體系尚未完全覆蓋農村地區，農民難以提供證實自身信譽的資信證明。加之農村承包經營土地和宅基地尚未在法律上確立抵押權能，農民也難以提供合格的抵押品。在這種情況下，農民和城市居民就會存在條件差異，進而影響其獲取住房金融產品。

住房金融消費者遭受差別待遇，這表明法律對消費者公平金融服務獲得權保護存在缺陷。從立法價值講，立法者過于強調金融效率與安全，住房金融的民生價值被忽視，因而中低收入者難以獲得公平的住房金融服務。在具體制度上，立法者限制了一般消費者獲得住房金融服務的能力，例如，住房抵押貸款首付較高，對低收入群體而言形成難以逾越的門檻。而對高收入者而言，這樣的首付比例則相對較低，甚至助長了高收入者投機房地產。在形式公平的制度安排下，不同住房金融消費者在實質上并未獲得公平的權利。

住房金融消費者面臨安全風險。住房金融風險不僅來自于企業、個人的風險，也可能是整個住房金融體系的風險。學者將這兩種風險稱之為非系統風險和系統風險。由于住房金融風險對市場破壞巨大，消費者因而不可能“獨善其身”。就非系統風險而言，我國目前消費者面臨的情況與美國金融危機的狀況非常相似。

在住房金融系統性風險影響下，消費者的安全問題更為突出。根據資產價格波動理論的解釋，住房價格受市場非理性行為可能會出現價格的大幅波動。如果價格急劇上升，則消費者難以承擔高昂的成本。如果價格急劇下降，則金融機構會遭遇信貸風險。如果一國抵押貸款占比較高的話，信貸風險甚至會演變為金融危機，進而影響實體經濟，消費者福利實際也會減損。那么住房價格波動的原因可能來自金融市場的非理性行為，也可能來自信息不對稱。金融機構相對消費者處于信息優勢地位，從而使其利用信息不對稱采取相應決策，但也可能引發道德風險和逆向選擇。⑩道德風險指的是雙方在簽訂合同后，一方利用對方不了解的信息而最大化自身利潤，但實際上卻損害了合同當事人的利益。逆向選擇則是指金融機構理論上青睞選擇高利潤的住房金融產品，但實際上這種產品也可能帶來高風險，使金融機構不得不面臨呆賬壞賬。

宏觀經濟形勢低迷也可能會造成住房金融市場的系統風險，其內在機理主要是通過消費者的支付能力降低來體現的。另外，金融市場監管松弛，金融機構存在欺詐，銀行間惡性競爭等因素也可能造成住房金融市場系統風險。在這種情況下，住房金融消費者面臨著巨大的安全問題，消費者福利也因此減損。

住房金融消費者權益保護制度構建

建立金融消費者保護專門機構。根據國外治理金融危機、實施消費者保護政策的經驗，建立專門機構是保護金融消費者的首要舉措。比如，早在2001年，英國公布的《金融服務和市場法案》就要求成立金融服務局，對金融消費者予以專門保護。多年來，該機構通過向消費者提供咨詢服務、進行金融消費者調查、出版消費者保護刊物、進行消費者金融教育等措施，對金融消費者保護發揮了獨特作用。

由于住房金融對于消費者住房權實現意義重大，因而住房金融產品在所有金融產品中占有較高比例。另一方面，住房金融消費者的知情權、公平交易權、選擇權以及安全權等權利得不到有效保障。因此，成立專門的金融消費者保護機構成為必要。但是學者們在金融消費者保護機構設立模式上還存在分歧。有學者提出，我國可以依賴現有的銀行、保險、證券分業監管模式，在各金融監管機構信訪工作基礎上增設消費者投訴受理部門。并且可以學習美聯儲建立消費者投訴信息數據庫的經驗，區分消費者投訴數量和性質并分別予以調查、核實與調解。這種分業保護模式雖然一定程度上節約了機構建設成本，但是卻與我國消費者保護模式不符。

建立住房金融產品信息披露制度。建立住房金融產品信息披露制度應從以下幾個方面入手：

第一，信息披露時間。金融機構應當在與消費者締結合同前一定時間（一周）將金融機構以及住房金融產品信息披露給消費者。如果金融機構未按規定披露信息，那么住房金融消費者可以行使反悔權。另外，信息披露還應當保持持續性，也即消費者在購買、使用住房金融產品以及獲取收益的整個過程中，金融機構都要向消費者履行信息披露義務。

第二，信息披露內容。金融機構在披露內容上要實現信息完整、準確。所謂內容完整指的是關于住房金融產品的構成、品質、使用方法、價格、風險以及風險提示等信息都要向消費者披露；所謂內容準確指的是金融機構披露的信息必須真實、準確，不存在虛假、夸張的成分，從而為住房金融消費者理性決策提供準確依據。不僅如此，為了能給住房金融消費者提供更為準確的指引，金融機構在產品設計時就應當考慮信息披露要素。為了滿足住房金融消費者選擇權，設計多元化非標準住房抵押貸款合同也有必要。當然，該類合同信息披露也要滿足內容完整、準確的要求。

第三，信息披露責任。信息披露是金融機構的當然義務，但是金融機構如果違反信息披露義務就應當承擔一定的責任。除了行政責任和刑事責任外，為彌補對住房金融消費者的損失還應當要求金融機構承擔相應的民事賠償責任。另外，由于住房金融產品相對復雜，消費者往往依賴信用評級機構提供的信息。因而，信用評級機構應當充當金融產品“質檢員”角色。但是在利益驅動下可能會存在道德風險，信用評級機構與金融機構串通對住房金融產品做出不實評價。所以在這種情況下，信用評級機構也應當承擔相應的民事賠償責任。

確立住房金融反歧視規則。在反歧視規則設計時可以采取以下措施：立法應當明確身份、戶籍、民族、年齡等信息不得作為住房金融產品服務申請、審批的考慮因素。在信息審查過程中，金融機構如若對消費者的某類特征如農村戶籍、單身身份等信息而拒絕與住房金融消費者締結合同，或者附加不合理的條件，那么，金融機構上述行為就應當視為違法。而且立法還應當進一步明確哪些屬于住房金融產品提供中不得考慮的因素。結合國外立法經驗和實踐中引發的相關爭議，應當明確禁止對個人信用甄別無關的因素如職業身份、級別、婚姻狀況等個人特征予以評估，或要求借款人提供此類信息。

加強住房金融監管。國外學者如Michael Taylor提出金融監管應當并存兩大目標：消費者保護與審慎監管。我國也有學者在分析了美國金融監管歷史后指出，金融監管目標應當包括防范金融風險、保護消費者以及提高效率。同時，保護住房金融消費者，也應當仰仗金融監管的加強。根據我國住房金融監管的現實，結合美國金融危機后監管改革的經驗，立法應當在設立金融消費者保護專門機構的同時，進一步明確該專門機構的監管權力和職責。同時還應當做好住房金融產品特別是住房抵押貸款證券化的信息披露工作。同時，金融監管機構還應當保持監管與金融創新的平衡，特別是金融創新一定要在監管控制之下實現。

（作者為鄭州大學法學院博士后、長沙學院政法系副教授；本文系河南省哲學社會科學規劃項目”住房權保障與國家保護義務研究“成果，項目編號：2015BFX028）

【注釋】

①陳潔：“投資者到金融消費者的角色嬗變”，《法學研究》，2011年第5期，第89頁。

② 劉迎霜：“我國金融消費者權益保護路徑探析—兼論對美國金融監管改革中金融消費者保護的借鑒”，《現代法學》，2011年第3期，第92頁。

③于春敏：“金融消費者的立法界定”，《上海財經大學學報》，2010年第4期，第35～42頁。

④Janet Ellen Steams.Voluntary Bond.The Impact of Habitation U.S Housing Policy. Saint Louis University Public Law Review，1997：419.

⑤房地產金融市場分析小組：《中國房地產金融報告2009》，北京：中國金融出版社，2010年，第143頁。

⑥Lusardi，Annamaria and Olivia S.Mitchell.Financial Literacy and Retirement Preparedness：Evidence and Implications for Financial Education. The Journal of the National Association for Business Economics，2007：42.

⑦ Brix Laura，Katharine Mckee.Protecting Banking Consumers：Policy Objectives and Regulatory Options. Focus Note， 2010，（9）：64.

⑧于春敏：“論金融消費者的公平金融服務獲得權”，《財經科學》，2012年第7期，第34頁。

⑨劉慶飛：“我國個人住房貸款監管的立法完善—以美國次貸危機為戒”，《河北法學》，2010年第7期，第132頁。

⑩徐杰：“信息不對稱與金融市場脆弱性”，《中央財經大學學報》，2004年第4期，第31頁。

胡文濤：“金融消費者權益保護研究：以發展趨勢為中心”，《河北法學》，2014年第3期，第86頁。

唐明：“對金融業統合監管模式的法律思考”，《人民論壇》，2011年第1期，第154頁。

彭真明，殷鑫：“論金融消費者知情權的法律保護”，《法商研究》，2011年第5期，第19頁。

張曉東：“構建我國住房金融消費者保護制度的若干思考”，《華北金融》，2012年第4期，第30頁。

邢會強：“金融危機治亂循環與金融法的改進路徑—金融法中‘三足定理’的提出”，《法學評論》，2010年第5期，第46頁。

責編/豐家衛（實習）