農地改革需要上下聯動

葛豐

中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日聯合印發 《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，由此標志我國農村土地制度改革即將進入試點階段。

土地是“三農”發展的核心要素，土地制度安排和利用方式是決定農業經營方式以及農村社會進步的基本要件。改革開放之初，正是通過以家庭聯產承包責任制為核心的土地制度根本性變革，我國農村生產力一舉獲得極大解放和發展，城鄉一體的市場化改革和對外開放也因此奠定了堅實基礎。

作為市場化改革重要成果之一，三十多年來我國城鄉之間要素流動不斷增強。由新的發展階段而提出的農地改革新的使命，已經客觀地嬗變為如何以土地承包經營權流轉為紐帶，對農村土地利用方式進行及時適應性變革，因為市場經濟必然要求土地資源能夠通過市場交易方式自由流動，進而實現不同用途之間優化配置。但是目前受制于城鄉分割的土地制度，我國農村土地市場化程度至今仍處在起步摸索階段，其真實水平不僅遠低于城市土地市場化程度，甚至在農業諸要素中也是市場化程度最低的。

面對艱難又迫切的改革任務，中國特有的成功經驗是自下而上與自上而下相結合。這種上下聯動的良性互動機制尤其適用于農地改革。

首先，中國是一個大國，不同地區發展階段與發展模式差異明顯，由此再加之土地資源地理上的不可轉移性，以及附著在土地上的價值與需求多樣性，因此，這就要求農地改革充分考慮約束條件因地制宜，繼續在不斷實踐探索中小幅快進。

其次，局部性、階段性的農地改革需要在加強頂層設計的前提下不斷提高系統性、整體性、協同性，反之細碎化的改革遲早都會因為核心制度缺失而陷入僵局。譬如目前困擾農地改革最大的顧慮是，盡管此前三十多年內，中國已經實現人類歷史上最大規模的農村勞動力轉移，但是且不說在農村依然保有數以億計的剩余勞力，即使是已經轉移至第二、第三產業的進城務工者，其所獲得的社會保障也很有限（統計表明，截至“十一五”末，我國農民工總數已達2.42億人，但其中養老保險參保人數僅為3284萬人）。因此基于穩定或安全性考量，土地流轉又不得不服從于一項沖突性安排，即農民保有一定地權，以此承載基本就業、醫療、養老、教育等保障功能。

此外，除了社保問題，困擾農地改革的顧慮還有很多。譬如糧食安全保障問題，再譬如地方政府“公共利益”界定問題，等等。這些顧慮直接導致了包括《物權法》、《土地管理法》等一系列上位法需要妥善權衡相關條款修法內容、方式和時機。而中國的農地改革，唯有在充分體現地方試驗與頂層設計辯證統一的前提下，才能如期待中那樣不斷相互促進、良性互動、重點突破、整體推進。