“北京”東遷，切開“京城大餅”

鄭心儀 王瑋

首都北京市政府搬遷的說法，傳了已有10年，終在今夏塵埃落定。7月10日、11日召開的中共北京市委十一屆七次全會通過貫徹《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的意見（下稱15版意見），提出要聚焦通州，加快市行政副中心的規(guī)劃建設。對于被龐大的人口、擁堵的交通和污染嚴重的環(huán)境壓得喘不過氣的北京來說，把通州設為行政副中心被看作是治療北京“大城市病”的一劑良藥。為什么確立通州為行政副中心能解決北京的痼疾？如何推進實施？帶著疑問，《環(huán)球人物》記者專訪了北京市政府專家顧問團成員、北京市社會科學院副院長、北京方迪智庫首席專家趙弘。

早在2004年，北京市政府發(fā)布的《北京市城市總體規(guī)劃（2004—2020年）》（下稱04版總規(guī)）提到通州是中心城行政辦公等職能的補充配套區(qū)開始，就有北京市政府可能搬往通州的猜想。 但趙弘告訴記者，15版意見并不是04版總規(guī)的延續(xù)。04版總規(guī)提出的發(fā)展戰(zhàn)略是構建“兩軸—兩帶—多中心”的城市空間結構，規(guī)劃建設11個新城、8個功能性中心，而通州就是11個新城之一，并計劃打造成綜合服務中心。

趙弘解釋說，當時中心城周邊雖然設立了11個新城，但是并沒有哪個能夠凸顯出來。計劃建設的8個功能性中心有4個在中心城，進一步強化了中心城的集聚效應。在資源集聚過程中，整個城市沿著四環(huán)到五環(huán)的方向“攤大餅”。原本設想的疏散中心城區(qū)人口、分散城市職能、打破單中心格局的目的基本沒有實現(xiàn)。“最后多中心等于沒中心，結果還是單中心。”

當北京城市發(fā)展走入困局時，在2012年的北京市第十一次黨代會上，“副中心”概念首次被政府公開使用，“聚焦通州”也成為一個明晰的發(fā)展方向。經(jīng)過3年醞釀，終于以通州行政副中心的定位定下音來。

《環(huán)球人物》：為什么會使用“副中心”這個概念？

趙弘：過去我們使用的是“新城”這個概念。但新城老城屬于時間范疇，并沒有表明它們的層級關系。副中心則清晰體現(xiàn)出這個區(qū)域和主中心及周邊的關系：低于主中心，但高于臨近縣市。一個城市的副中心可以有多個，比如科技副中心、教育副中心等。這次我們首先確立通州為副中心且是行政副中心，體現(xiàn)了市政府的決心，并釋放了一種強烈的引導信號，表明政府未來的發(fā)展傾向在這個區(qū)域，有利于資源的集聚。

國外許多大都市都通過政府機構搬遷、建設行政副中心來引領區(qū)域發(fā)展。例如，1991年，東京都政府（都是日本一級行政區(qū)）遷至“副都心”新宿，帶動大量辦公及商業(yè)設施在其附近快速集聚；2002年，大倫敦政府遷入位于泰晤士河南岸的新市政廳，帶動該區(qū)域發(fā)展。北京選擇了與東京、倫敦等國際大都市同樣的發(fā)展路徑。

《環(huán)球人物》：從此前的11個新城，到現(xiàn)在1個副中心，通州是如何脫穎而出的？

趙弘：通州有三個優(yōu)勢。一是它距北京中心的距離比較適宜。副中心離主中心的距離不能太近，太近起不到副中心對城市空間結構拉大、引導資源分散布局的作用，但同時也不能太遠，太遠對資源沒有吸引力。

二是通州近年來基礎設施建設還是比較超前的。2012年提出副中心這個概念后，它就在做一系列的準備，如軌道交通建設、公共服務配套，甚至土地資源的騰出等。

三是通州毗鄰河北的三河、大廠、香河和天津的武清，有足夠的腹地和周邊縣市聯(lián)合發(fā)展。這些區(qū)域有幾十萬人在北京中心城就業(yè)，潮汐式出行帶來極大交通壓力。如果整個區(qū)域有序發(fā)展，通州將對周邊區(qū)域產(chǎn)生吸引作用，就能把這部分人截留在通州，從而減緩中心城的壓力。

《環(huán)球人物》：未來還會有其他副中心嗎？

趙弘：2009年，我曾通過北京社科院的內部專報向市政府建議，在“十二五”期間建3個城市副中心，除了通州，還有西南地區(qū)包括豐臺、石景山、門頭溝一帶及順義。通州是設想和亦莊結合起來，讓“有產(chǎn)無城”的亦莊和“有城無產(chǎn)”的通州，形成一個“啞鈴式”的發(fā)展格局。可能考慮到西部是山地，腹地不夠寬廣，順義的基礎設施承載力暫時也不如通州，所以最后決定先設通州作為行政副中心。但其他區(qū)域的建設也沒有停止，只是不叫這個概念。

把通州看作率先的探索，像作戰(zhàn)一樣，作為尖刀班先撕開一個口子，打破北京單中心格局。學到經(jīng)驗后，我們再建設下一個副中心。但我堅決反對一下子建多個副中心，那就沒有重點，起不到作用。

《環(huán)球人物》：消息落實后，許多北京公務員開始擔心其對家庭的影響，包括孩子就讀、配偶工作、交通往返等。

趙弘：是的，很多公務員確實要改變過去的生活習慣，這種犧牲不可避免。北京市政府作這個決定，就下定打攻堅戰(zhàn)、從自身做起的決心。但畢竟不是計劃經(jīng)濟時代，單靠行政命令就能有效調控。現(xiàn)在個人選擇空間變大，要預防發(fā)生房子建好了，設施過去了，但人沒過去的情況。打造通州行政副中心也不是盯著幾十萬的公務員，而是由此吸引大量人口。這將遠多于行政機關搬遷帶來的人口。為了保證吸引力，一個是配套公寓，提供給遷入人口租賃；再就是通過公共服務的定向、定點集聚，盡快把教育、醫(yī)療等機構配套過去，縮小與中心城的差距。

《環(huán)球人物》：除此以外，還有哪些問題是我們可以未雨綢繆的？

趙弘：第一個是要防止房地產(chǎn)泡沫，不要淪為造城運動。現(xiàn)在通州房價炒得這么熱，很難排除開放商的推波助瀾。我們希望向通州集聚資源，但資源不能向房地產(chǎn)過度集聚。所以政府需要制定政策，嚴格劃定規(guī)劃的邊界。國外很多城市的規(guī)劃都有剛性約束，幾十年、上百年不能改變。規(guī)劃的綠地就是綠地，嚴格控制城市規(guī)模。但我們往往會突破這些規(guī)模，規(guī)劃的綠地被改造，沒有留出足夠的生態(tài)空間給人們休憩和生活。通州一定不能走中心城的老路。

第二個是加快主城和副中心的交通建設以及副中心內部交通體系的構建。北京的城市病集中體現(xiàn)在交通擁堵，而這和我們對軌道交通戰(zhàn)略地位認識滯后有關，沒有認識到城市隨著規(guī)模擴大，交通結構也會發(fā)生根本性調整。對于北京這種特大型城市，交通的主要載體應該是密集的、網(wǎng)絡化的軌道交通體系。盡管北京的地鐵里程是世界第一，但密度遠遠不夠。不管是地鐵還是城際軌道的修建，都要滿足人們1小時交通圈的需求，即從家到辦公地點最多只需1小時。這個要求即使對中心城的居民來說都很難滿足。通州行政副中心從規(guī)劃時就要把軌道交通建設擺在首位。

《環(huán)球人物》：確立行政副中心是在《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的基礎上提出的，可以把它看作京津冀一體化的一部分？

趙弘：當然。現(xiàn)在規(guī)劃部門正在調研，北京市規(guī)劃委主任黃艷已經(jīng)帶著20多個人到河北幾個縣調研。這說明通州的規(guī)劃是一張藍圖繪到底，要在產(chǎn)業(yè)差異定位、交通一體化布局、生態(tài)一體化建設和公共服務配套方面進行整體規(guī)劃考慮。我們要跳出“一畝三分地”的思維，把這個區(qū)域當作京津冀協(xié)同發(fā)展的樣板、試驗區(qū)來考慮。

《環(huán)球人物》：是否需要中央的介入和支持？

趙弘：北京的發(fā)展離不開中央的關心和支持。京津冀協(xié)同發(fā)展在國務院層面有直接的領導小組，通州行政副中心的建設肯定也會得到中央支持。但中央直接拿政策來幫助通州的可能并不大，更多是從整體規(guī)劃銜接、北京市財稅制度規(guī)劃上、土地和鐵路建設的審批等方面予以支持。

《環(huán)球人物》：新中國成立初，梁思成和陳占祥提出要把政府外遷的方案，但最終被否。梁思成說：“50年后，歷史將證明我是對的。”現(xiàn)在是對這句話的印證嗎？

趙弘：談歷史更多是要去總結經(jīng)驗教訓。梁陳方案有很多優(yōu)點，如在保護老城區(qū)的思維背景下建新城區(qū)。但梁陳方案提出在五棵松、公主墳建一個中央辦公區(qū)，從現(xiàn)在的城市空間尺度看， 顯然過小。當然，梁陳兩位先生不可能預測到改革開放，也想不到城鎮(zhèn)化會來得如此兇猛。

當初沒采用這個方案是各種因素造成的，現(xiàn)在并不是簡單回應他們50年前的做法。梁陳方案是中央政府搬出，留下老城，現(xiàn)在是中央政府留在中心城區(qū)，北京市政府搬出。但我們要思考行政權力在決策時，必須尊重歷史、尊重規(guī)律、科學決策。

在中國， 有時行政權力較強，科學聲音較弱。城市有內在規(guī)律，這種規(guī)律是門新學科，教科書上沒有。這條道路我們摸索了數(shù)十年，交了許多學費才逐漸總結出來。建立通州行政副中心就是經(jīng)過很多專家研討、調研，探索出的突破性道路。

出了地鐵六號線潞城站，記者就到了通州，抬頭便見路旁停滿了私家車。但除了趴活兒的，沒什么行人。記者放眼望去，新立的路燈、新修的公路、車道直通河北，隱隱昭示著通州即將擁有的新身份——北京行政副中心。

一位賣房的阿姨告訴記者：“住這邊的人挺多，你看這些車，都是在城里上班的人的。他們早上開車到地鐵，然后坐著地鐵去上班。現(xiàn)在北京市政府要往這兒搬，來這邊看房的人更多啦。”據(jù)她介紹，燕郊因鄰近通州，房價從一萬出頭已漲至一萬七八，但看房的人仍絡繹不絕。

在通州區(qū)潞城鎮(zhèn)郝家府村，村民生活如常，市政府搬遷似乎對他們沒什么影響。村民告訴記者，聽說拆遷后有300萬元補助加一套住房。有人愿意，有人不太情愿，因為拆遷后沒房可出租了。

附近的片警指著街對面的一片平地告訴記者：“原來都是平房。現(xiàn)在6個村子同時在拆，那邊已經(jīng)拆光了，這邊也快了。到9月份都拆干凈。10月份村民就該全搬出去了。”記者望過去，那片地空蕩蕩的，可過不了多久，就會平地起高樓，潞城一帶即將呈現(xiàn)車水馬龍的小繁華。

編輯/鄭心儀？？美編/徐雪梅？？圖編/傅聰？？編審/張建魁